检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计

罗国斌


　　民事公益诉讼系指当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，公民、法人或其它组织通过向人民法院提起民事诉讼来维护公共利益的民事诉讼活动。民事公益诉讼起源于古罗马，1890年，美国的《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着现代民事公益诉讼制度的产生，而检察机关作为主体提起、参与公益诉讼远在拿破仑时代的法国1806年《民事诉讼法》中就有规定，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察机关可以提起、参与公益诉讼。此外，日本、德国等国家的法律也对此作了相应的规定。在我国的司法实践中，检察机关提起和参与过大量的民事公益诉讼案件，但由于没有相关法律理论的奠基和法律技术的支持，检察机关提起、参与公益诉讼遭遇到法律制度缺失的尴尬从而使得公共利益得不到有效保护。本文仅从技术层面探讨检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计作些尝试。
　　一，检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式。
　　根据检察机关在民事公益诉讼中的地位和独立性程度，本文把检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式分为三种：（1）独立诉讼（2）共同诉讼（3）支持诉讼。检察机关应针对案件的不同情况从最有利于维护公共利益的目的出发，灵活选择提起、参与公益诉讼的方式。
　　1，独立诉讼。检察机关独立进行公益诉讼主要有两种情形：
　　①公共利益受到违法侵害但并没有具体明确的受害者。民事公益诉讼的诉讼标的是公共利益，公共利益是与私人利益相对的，它表现为社会公众的整体需要，是社会个体利益的结合体，当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，有时候可能没有具体明确的受害者，此时，维护公共利益，检察机关责无旁贷。
　　②公共利益受到不法侵害具有明确的受害者，但受害方不愿、不敢、不能进行诉讼。由于深受中国传统文化的影响和慑于庞大的诉讼成本和诉讼风险的压力，许多受害者在权利受到侵害时并不愿意选择诉讼的方式维护自己的利益。民事公益诉讼对象通常都是社会上的强势力量，试想，能够给公共利益造成损害的绝对不会是社会的弱势，从现有的司法实践来看，民事公益诉讼的被告多数是大型的公司、企业甚至是国家机关。这种诉讼双方在地位、权势和财力上的绝对不对等使得许多受害者在维护自己利益时对公益诉讼望而却步。同时，由于现有法律的局限和受害者自身条件的原因，许多受害者在权利受到不法侵害或遭遇不法侵害的危险时无法担任原告参与公益诉讼。因此，在受害方不愿、不敢、不能进行公益诉讼而出现公益诉讼原告缺位时，检察机关就应该独立进行诉讼以维护公共利益。
　　2，共同诉讼。民事公益诉讼是因为公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险而为了维护公共利益所进行的诉讼活动，公共利益是不特定的多数人的利益。对公共利益的损害有时也就是损害了不特定多数人的利益。当不法行为已侵害或即将侵害到不特定多数人的利益时，不特定多数人中的单个人或部分人为了维护自己的利益已提起或准备提起公益诉讼。此时，为了完整地维护已受损害或将要受损害的公共利益，也为了平衡诉讼双方的力量对比，检察机关应当提起公益诉讼和其他受害者的诉讼形成共同诉讼。
　　3，支持诉讼。不法行为侵害到特定人的利益或者对特定人的利益造成危险，但该特定人的利益具有普遍性，集中体现为公共利益，一定程度上，维护了特定人的利益就是维护了公共利益。对于这种情形，当特定人为了自己的利益已提起诉讼，检察机关就应该采取支持诉讼的方式参与到诉讼中去，以保证诉讼的正常进行。
　　二，检察机关提起、参与公益诉讼应享有的权利。
　　检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式主要有三种，不同的方式，检察机关的地位和独立性是不一样的，所以在不同的方式里，检察机关享有的诉讼权利是不同的：
1，民事公益诉讼本质上是一种民事诉讼，适用于民事诉讼的法律法规及相关司法解释也当然适用于民事公益诉讼。在独立诉讼和共同诉讼中，检察机关的地位相同于普通民事诉讼中的原告。因此，普通民事诉讼中原告所享有的诉讼权利检察机关也应享有。其具体享有的诉讼权利有：①独立起诉权，即当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，有独立要求法院通过司法程序制止不法侵害，维护公共利益的权利。②提出回避申请的权利。③调查、收集、提供证据的权利。包括自行调取和申请法院调取的权利。④出庭参与法庭调查、进行辩论的权利。⑤申请财产保全、证据保全、先予执行的权利。⑥上诉的权利。⑦申请强制执行的权利。
　　虽然公益诉讼本质上是一种民事诉讼，但公益诉讼也具有不同于普通民事诉讼的特征。特别是检察机关作为原告提起、参与公益诉讼，其特殊性表现的尤为明显。从理论上来讲，检察机关之所以能作为原告提起公益诉讼是由检察机关是公共利益的代表者、维护者和法律监督者的身份决定的。公共利益是国家利益，是社会整体的利益，是不特定多数人的利益。检察机关只是公共利益的代表者、维护者而不是公共利益的所有者，其对公共利益只能保护而不能有授权之外的处分权力。所以检察机关在民事公益诉讼中的原告身份仅具有程序上的意义而不具有实体上的意义。从某种程度上来讲，检察机关在公益诉讼中唯一的权利就是通过诉讼最大化地保护公共利益。正是基于此，在普通民事诉讼中原告所享有的某些权利检察机关在公益诉讼中不能享有或有限享有；也正基于此，普通民事诉讼中原告不能享有的权利检察机关在公益诉讼中却能享有。①有限制的撤诉权。在普通民事诉讼中，撤诉权是当事人通过放弃诉讼从而对自己的实体权利进行处分的权利。在公益诉讼中，检察机关对公共利益没有处分权，所以检察机关只有在维护公共利益的目的已经达到或继续诉讼已没有实际意义的情况下才能行使撤诉权。②无损公共利益之进行调解、和解权利。调解、和解是诉讼双方当事人互相妥协以结束诉讼的手段，是当事人处分自已实体权利的一种表现形式。严格意义来讲，检察机关在公益诉讼中没有进行调解、和解的权利，但如果通过调解、和解能达到维护公共利益之目的，则检察机关可行使之。③不被反诉的权利。④不承担诉讼费用的权利。⑤不接受拘留等强制措施的权利。⑥不承担败诉的民事责任的权利。
　　2，在支持诉讼的方式中，检察机关支持诉讼的形式有两种：
　　（1）以无独立请求权的第三人身份参加诉讼。在这种形式中，检察机关的诉讼权利有①申请参加诉讼的权利。②调查取证的权利。③为原告提供法律帮助的权利。④出庭支持法庭调查、辩论的权利。⑤督促怠于行使诉讼权利的原告进行诉讼的权利。⑥不被判决承担民事责任的权利。
　　（2）在民事公益诉讼的再审程序中支持诉讼。该形式中，检察机关支持公益诉讼主要系通过行使民事审判监督的权力来完成，其权利主要是行使抗诉权。
　　三，检察机关提起、参与公益诉讼应履行的义务。
　　民事公益诉讼法律关系是公益诉讼权利、义务关系。依法行使诉讼权利、履行诉讼义务是顺利进行公益诉讼的重要保证。所以，检察机关在公益诉讼中享受到诉讼权利的同时，也应该履行相应的义务。其主要的义务有：依法行使诉讼权利；严格遵守诉讼秩序等。
　　本文以抛砖引玉的态度对检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计作些粗浅尝试。笔者认为。对检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序之构架必须立足于检察机关是我国公共利益的代表者和法律的监督者这两个身份。检察机关的这两个身份职能应贯穿到整个程序设计的始终。这是检察机关提起、参与民事公益诉讼合理性和该当性的必然要求。


作者　罗国斌　江西省吉水县人民检察院

江苏省人大常委会


江苏省外商投资企业劳动管理办法（第三次修正）
江苏省人大常委会


（1987年2月21日江苏省第六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 根据1993年12月29日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改＜江苏省外商投资企业劳动管理办法＞的决定》第一次修正 根据1994年10月23日江苏省
第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改＜江苏省外商投资企业劳动管理办法＞的决定》第二次修正 根据1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈江苏省外商投资企业劳动管理办法〉的决定》第三次修正）

办法
第一条 根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》等有关法律、法规，结合本省情况，制定本办法。
第二条 省、市、县人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业（以下简称外商投资企业）的劳动管理工作。
劳动行政部门应当对劳动法律、法规和规章的执行情况实施监察。
第三条 外商投资企业的职工，有权依法建立工会组织，开展工会活动。外商投资企业应当为本企业工会提供必要的活动条件。
第四条 外商投资企业自行制定劳动计划，自行确定机构设置和人员编制。
第五条 外商投资企业根据生产经营需要，自主决定招收（聘）职工的时间、条件、方式、数量以及考核的内容，方法。招收（聘）简章报当地劳动、人事行政部门备案。所需职工，在劳动、人事行政部门指导和协助下，按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则组织招收
（聘）。

外商投资企业应当通过劳动力市场和人才市场招收（聘）职工。招聘境外员工，须经当地劳动行政部门同意，并按照国家有关规定办理境外人员入境就业的有关手续。
外商投资企业不得招收（聘）不满十六周岁未成年人以及国家规定不能录用的其他人员。
第六条 外商投资企业招收（聘）在职职工，除国家规定限制流动的人员外，原单位应当予以支持。职工与原单位依法订立劳动合同的，按合同规定处理有关问题。如有争议，当事人可以依法申请仲裁。
第七条 外商投资企业招收（聘）职工，应当贯彻先培训、后上岗的原则，按照国家规定承担对职工的培训义务，提高职工的技术业务水平。
第八条 中方企业同外商合资经营、合作经营时，原有职工未被录用的，应当由中方企业安排。企业自行安排确有困难的，由企业主管部门或者所在地劳动人事行政部门另行安排。
第九条 外商投资企业实行劳动合同制。企业必须按照国家有关规定，与被录用职工平等协商，签订劳动合同。
劳动合同中应当规定劳动双方的权利和义务，合同的期限，变更、终止和解除劳动合同的条件，违反劳动合同应当承担的责任，以及双方认为需要规定的其他事项。劳动行政部门可以制定劳动合同规范文本，供企业使用。
劳动合同订立后，双方必须严格遵守。一方要求变更合同时，需经双方协商同意。劳动合同到期，或者双方约定的以及国家法律、法规规定的终止条件出现时，合同即行终止。经双方协商同意，可以续签劳动合同。企业解除劳动合同，应当事先征求企业工会的意见，并报当地劳动行政
部门备案。

劳动合同的订立、变更、续签，需经劳动争议仲裁机构鉴证。
第十条 外商投资企业对在劳动合同期内因企业生产经营、技术条件发生重大变化而多余的职工或者根据劳动合同规定需辞退的职工，可以辞退，但必须在一个月前通知被辞退的职工。
对上述被辞退以及合同期满终止合同的职工，外商投资企业应当根据其在本企业的工作年限，每满一年发给一个月本企业平均工资的补偿金；十年以上的，从第十一年起，每满一年发给一个半月本企业平均工资的补偿金。
劳动合同期满终止合同的职工和在劳动合同期内被辞退的职工，由所在地劳动人事行政部门按照国家关于待业职工的有关规定对待；原从外地招用、聘用者，按照合同的有关条款处理。
劳动合同期内的职工，因工伤、职业病在治疗、疗养期间，因病或者非因工负伤住院治疗期间，女职工在孕期、产假和哺乳期间，企业均不得辞退。对因工致残，丧失劳动能力或者部分丧失劳动能力的职工，外商投资企业应当按照国有企业有关劳保福利的规定对待。
第十一条 外商投资企业职工在合同期内申请辞职，须提前一个月向企业提出，理由正当者，经企业同意，可以辞职，但不享受补偿金。辞职职工如系外商投资企业出资培训的，在培训期满后工作未满合同规定的年限，须按照劳动合同规定，赔偿培训费用。
第十二条 外商投资企业中方职工的工资标准、分配形式和奖励、津贴制度，由企业自主决定。中方职工的工资水平，按照不低于所在地同行业国有企业平均工资水平百分之一百二十的原则确定，并根据经济效益状况和居民生活费用价格指数，适时增加职工工资。国有企业同行业工资
水平由当地劳动行政部门提供。
外商投资企业每月至少发放一次工资，发放工资的日期应当相对固定。工资必须足额发放（含国家规定的各类假期工资），企业不得非法扣除和以任何形式延付。发放工资必须以货币形式支付。
外商投资企业的中外方高级管理人员的工资待遇，由企业董事会决定，并在聘用合同中规定。
外商投资企业的工资、奖金、津贴和补贴等，应当按照国家规定纳入工资总额管理，实行工资总额使用手册管理制度。
第十三条 外商投资企业必须为中方职工办理养老保险、失业保险和退休医疗保险。其保险金由企业向所在地社会保险机构缴纳。保险金的计算以中方职工工资总额为基数，养老保险按照所在地国有企业缴纳比例缴纳，记入职工个人养老保险手册；失业保险按照百分之一的比例缴纳；

退休医疗保险按照国家和省人民政府的有关规定执行。
提倡企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险。
外商投资企业中方职工的工伤、医疗、丧葬、抚恤以及女职工生育等保险、福利待遇，按照国家和省对国有企业的有关规定执行。
外商投资企业按照规定提取住房补助基金，由企业工会监督，用于解决职工住房。
第十四条 外商投资企业有权在不违反国家法律、法规的前提下，制定企业规章制度和奖惩办法，对职工进行奖励或者处分。企业辞退、解雇和处分职工，应当执行劳动法律、法规和劳动合同的规定。
第十五条 外商投资企业组织生产劳动时，应当执行国家和省有关劳动保护的法律、法规。工作时间每日不超过八小时，平均每周不超过四十小时。应当保证职工每周至少休息一日。
外商投资企业应当限制延长劳动时间。因生产经营和工作需要延长劳动时间的，应当事先与企业工会和职工协商。一般每日延长劳动时间不得超过一小时，因特殊原因需要延长劳动时间的，在保障职工身体健康、尊重职工意愿的前提下，每日延长劳动时间不得超过三小时，每月累计不
得超过三十六小时。企业不得因职工未延长劳动时间而给予任何处罚。法律法规规定延长劳动时间不受限制的情形除外。
外商投资企业安排职工延长劳动时间支付的报酬应当高于正常劳动时间的报酬，具体标准为：安排职工延长劳动时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的报酬；休息日安排职工劳动又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的报酬；法定休假日安排职工劳动的，支付不低于
工资的百分之三百的报酬。
第十六条 外商投资企业必须执行国家有关劳动保护、安全生产、工业卫生的规定，改善劳动条件并接受所在地劳动行政部门的监察。
第十七条 外商投资企业发生职工因工伤亡、严重职业中毒、职业伤害事故时，必须按照国家规定，及时报告企业主管部门、所在地劳动行政部门、工会组织，并接受有关部门对事故的检查和处理。
第十八条 外商投资企业职工享有国家规定的法定节假日，以及探亲、婚丧、分娩和计划生育等假期。上述节假日期间，企业应当照常支付工资。
第十九条 外商投资企业与职工发生劳动争议，首先由争议双方协商解决；协商不能解决的，可以由争议的一方或者双方向所在地劳动争议仲裁委员会请求仲裁；如有一方不服仲裁，可以在十五日内向所在地人民法院提起诉讼。
第二十条 香港、澳门、台湾的公司、企业和其他经济组织或者个人在本省投资兴办的企业，适用本办法。
第二十一条 本办法自公布之日起施行。

附：江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省外商投资企业劳动管理办法》的决定

（1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1997年7月31日公布施行）

决定
江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、行政法规，结合本省具体情况，决定对《江苏省外商投资企业劳动管理办法》第十五条第一款修改为：“外商投资企业组织生产劳动时，应当执行国家和省有关劳动保护的法律
、法规。工作时间每日不超过八小时，平均每周不超过四十小时。应当保证职工每周至少休息一日。”
本决定自公布之日起施行。



1997年7月31日