闻泽律师事务所：矿山企业承包经营与矿权承包经营合法性解析

魏衍伟


　　最近，笔者向客户甲公司提供法律服务过程中，遇到一则关于矿山企业承包经营的法律纠纷。纠纷内容如下：某民营甲公司从乙事业单位下属的丙公司承包经营了一家中小型煤矿，合同标题为XXX煤矿承包经营合同，里面提到“乙事业单位同意将丙公司煤矿经营承包给甲公司，由甲公司负责运营该煤矿采矿权”。目前，由于产能无法达到山西省煤炭资源整合文件规定的要求，从而面临被当地一家国有企业收购，但是该国有企业不同意按照市场价值对甲公司进行赔偿，并认为甲公司承包经营矿山企业本身就是违法的，不能得到法律的保护。据此，甲公司问笔者咨询矿山承包行为是否违法。
　　事实上，在实践当中，矿山企业或者采矿权承包经营比较常见，尤其是那些中小型矿山企业或者集体矿山企业。能够办理采矿权证、安全生产许可证等证照但不一定有足够的资金或者精力去从事实际的矿山经营，于是把整个矿山企业或者矿权承包出去，从而按照一定的比例分配矿山企业的利润，是矿山企业投资者最好的选择。笔者结合自己做过的几个矿山项目，就矿山企业以及矿权承包简单谈一下自己的看法。

一、企业的承包经营

　　企业的承包经营在实践中是较为常见。国务院1988年颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称“承包条例”），该《承包条例》明确规定全民所有制企业可以承包经营；农业部1990年出台了《乡镇企业承包经营责任制规定》（以下简称“承包规定”），根据该《承包规定》，乡镇企业同样可以采取承包经营制。不过上述提及的两种承包经营形式都有诸多限制，而且带有较强的计划经济色彩。
　　笔者认为，该《承包条例》及《承包规定》中所提到的企业承包经营实际上并非真正法律意义上的企业之间或者企业与个人之间的承包经营，而是当时“企业所有权与经营权分离原则”的一种具体应用，是国家部门（实际上是作为全民所有制企业或者乡镇企业所有权人的国家权力部门或者农村集体经济组织等）与企业之间的一种特殊经营关系。所谓的承包经营合同确定的也只是国家与企业的权义关系。
　　而在当前的经济实践中，所谓的企业承包经营是指企业或者个人与另外一家目标企业的出资人签订合同，由前者负责该目标企业的日常生产经营，并向后者缴纳承包费用的一种经营模式。
　　显然，鉴于历史的背景，该《承包条例》及《承包规定》并能不适用于市场经济中出现的企业承包经营模式。当然，更不能因为该《承包条例》和《承包规定》就断言国家法律只允许全民所有制企业或者乡镇企业进行承包经营在法理上是站不住脚的。

二、矿山企业承包经营与矿权承包经营

　　根据笔者上文中的阐述，可以得出如下结论：企业即便不是国有企业，同样可以采取承包经营的方式进行运作。现在绝大部分企业已经改为公司制，而公司重大事项的决定权在股权手里。因此，通常情况下，只要股东同意，其完全可以将公司承包出去而由承包人进行经营管理。不过对于涉及安全生产的行业，《国家安全生产法》第41条专门规定，只有具备安全生产条件或者相应资质的单位或个人才可以进行承包经营。具体到矿山企业，其特殊性在于矿山企业的承包人其真实目的是承包该矿山企业的矿权。因此，矿权能否承包经营就成为回答文章开篇甲公司问题的关键。
　　对于矿权能够承包，现行法律规定之间存在不同程度的冲突，导致实践中国土资源部门以及司法部门对矿权承包的性质很难做出认定。
　　根据国务院1998年发布的《探矿权采矿权转让管理办法》第15条规定，国家是不允许采矿权承包的，矿权承包的法律后果为“责令改正，没收违法所得，处10万以下罚款，情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”根据《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》（国办发[2001]68号文），国家严禁采矿权人以承包方式，将部分和全部采矿权转给他人开采。不过根据《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知》（国办发[2003]58号文），在合同中明确安全生产职责的前提下，是允许煤矿企业承包的。
　　事实上，不少地方性规定的确肯定了矿权承包的合法性。例如，根据山西省国土资源厅、省煤炭工业局［2003］86号文件，在经过山西省国土资源厅以及煤炭工业厅的批准下，矿权可以承包，亦即没有经过上述批准的矿权承包是无效的。江西省国土资源厅网站就有“采矿权承包经营许可”的行政许可事项。此外，河南省还就矿权的承包租赁经营专门制定了《以租赁（承包）经营方式开采矿产资源管理暂行办法》。
　　不过各地司法实践并不相同，这一点尤为值得投资者注意。例如，根据贵州省高级人民法院联合贵州省国土资源厅于2003年发布的《关于处理乡镇煤矿采矿权案件的若干意见(试行)》，矿权承包具有合法性；根据河南省高级人民法院2005年下发的《关于当前审理煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》，煤矿企业开办人取得采矿许可证后，可以将煤矿以承包形式转让给他人经营的。但是，根据云南省高级人民法院2009最新下发的《关于审理涉及探矿权、采矿权相关纠纷案件的指导性意见》，对于承包人承包经营矿山缴纳一定数额承包费的承包合同则会被认定为无效。

三、结论

　　综上所述，对于矿山企业或者矿权能否承包经营这个问题，不同层级的法律规定之间存在矛盾，不同地方的地方性规定之间存在差异，不同地方司法机关的处理态度也有所不同。基于这样的一种立法和司法现状，笔者对于文章开篇甲公司提出的问题很难做出一个具有普遍参考意义的结论。因为笔者在实践中遇到过这样的案例，当地政府规定明确写明矿权可以承包，并且在国土资源部门的网站上也有相应的行政许可事项办理指南，但是当现场到国土资源部门办理相关事宜时，对方并不承认这种操作模式。
　　在笔者看来，国家立法应当对矿权承包做出明确统一的规定，从而一方面避免投资者的盲目行为，另一方面也可以避免发生纠纷时不同地方司法机关处理结果的差异化。对于立法的取向，笔者倾向于肯定矿权承包的合法性，但是对矿权承包做出一定限制。例如，要求矿权所有人据以申请矿权的安全生产条件、相应资质在承包经营过程必须保持，矿权所有人在将矿权承包出去之后，并不完全退出矿山企业的经营管理，而是应当派专人对矿山进行监督管理，并矿山企业的安全生产、对外债务等方面承担连带责任，这样能有效避免矿权承包之后责任不清的问题，也能有效地解决现实经济实践对矿山企业承包或者矿权承包的需求。

（作者简介：魏衍伟，法学硕士，北京市闻泽律师事务所，副主任。
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中共中央办公厅 国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知
中共中央办公厅 国务院办公厅




各省、自治区、直辖市党委和人民政府，各大军区党委，中央和国家机关各部委，军
委各总部、各军兵种党委，各人民团体：
改革开放以来，在党中央关于“全党全社会都来关心少年儿童健康成长”的号召下，青少年学生校外活动场所建设得到各级党委、人民政府和社会各界的重视，有了长足的发展。但是，在青少年学生校外活动场所建设和管理方面，也存在不容忽视的问题，无论在数量上、布局上、规模
上，都难以满足2．4亿青少年学生健康成长的需要。为了贯彻落实江泽民总书记关于“原有少儿活动场所严禁移作它用。同时各级政府还要尽可能设法多建设一些健康的青少年活动场所和设施”等批示的精神，全面推进素质教育，为广大青少年学生创造良好的社会育人环境，经党中央、
国务院同意，现就加强青少年学生校外活动场所建设和管理工作有关问题通知如下：
一、认真加强青少年学生校外活动场所的管理
（一）地方各级党委和人民政府，中央和国家机关各有关部门近期要对青少年学生校外活动场所和设施进行一次全面检查，针对检查中存在的问题，及时进行整改。凡挤占、出租青少年学生活动场所的，必须在规定时限内予以腾退；凡挪用青少年学生活动场所的，要立即予以改正。各
级财政部门要对需进行维修和更新设施的青少年学生活动场所优先给予经费支持，重点保障。
（二）由国家和省、自治区、直辖市有关部门命名的“爱国主义教育基地”、“青少年科技教育基地”、“德育基地”等场馆、设施，要低费或积极创造条件免费向青少年学生开放。全国各级革命博物馆、纪念馆、陈列馆、展览馆、革命烈士陵园等单位，要执行《中共中央办公厅、国
务院办公厅关于转发〈中央宣传部、国家教委、民政部、文化部、国家文物局、共青团中央关于加强革命文物工作的意见〉的通知》（中办发〔1998〕2号）精神，对中小学校师生有组织的参观活动实行免费，对普通高等学校师生有组织的参观活动可实行免费或半价优惠。地方各级党
委和人民政府，中央和国家机关各有关部门要制定具体政策、措施，对上述活动予以保障。
（三）其他各类博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆（站）、体育场（馆）、影剧院、工人文化宫（俱乐部）等公共文化设施和企事业单位、社会团体所属的文化体育设施及校外教育设施，必须坚持公益性原则，增加向青少年学生开放的时间，节假日免费或低费向青少年学生开放。地方
各级人民政府和各有关部门要在资金、税收政策等方面给予必要的支持。
（四）各级各类学校要充分利用学校内部的各种活动场所、设施和实验室、语音室、计算机室等功能教室，安排好青少年学生的课外活动和校园文化生活，节假日也要向学生开放。要配合社区教育活动，与所在社区的青少年活动场所建立密切联系，积极创造条件丰富青少年学生的校外
文娱、体育、科技活动。
二、切实做好青少年学生校外活动场所的规划和建设工作
（五）地方各级人民政府要设法多建设健康的青少年学生校外活动场所和设施。“十五”期间，国家将对缺乏青少年学生校外活动场所的地区，特别是中西部贫困地区给予资金支持。各级人民政府要将面向青少年学生的活动场所和公共文化、体育设施建设纳入国民经济和社会发展规划
。青少年学生校外活动场所作为公益性设施，所需建设投资以各级人民政府投入为主。各级人民政府计划部门要高度重视，调整投资结构，加大投资力度。各级人民政府要认真做好“十五”期间青少年宫和活动中心的建设规划，根据实际需要和建设条件，在充分利用现有设施的基础上，新
建和扩建一批青少年宫和活动中心，特别是科技、体育、文化等活动场所，大力改善青少年学生校外活动场所条件。在城市建设、旧城改建、居住区建设中必须严格按照国家有关法规和标准的规定，建设青少年学生校外活动场所，并注重内部设施和软件建设，力争到“十五”末期，全国9
0％以上的县（市）至少有一所青少年宫或活动中心等青少年学生校外活动场所。
（六）各级人民政府财政部门要高度重视，调整支出结构，加大对青少年学生校外活动场所的资金投入。中小城市人民政府财政部门要尽可能增加投入，用于建设青少年学生活动场所。各级财政部门支持青少年学生开展课外活动和维修青少年学生活动场所的经费开支，可以在地方财政
对教育经费增加的一个百分点中安排。如果本地区尚未对教育经费采取增加一个百分点的政策，也要克服困难千方百计挤出资金，积极支持青少年学生活动场所建设。
除了各级人民政府的财政资金投入外，还可以从体育彩票和福利彩票的公益金中拿出一部分，专门用于补助青少年校外活动场所的建设和维护。请财政部会同国家体育总局、民政部制定经费筹集意见。
（七）要积极鼓励和支持社会力量兴办青少年学生校外活动场所和捐助各种活动设施及经费。积极发展以社区为依托、公办和民办相结合的青少年学生校外活动场所。地方各级人民政府和国务院有关部门要因地制宜，制定优惠政策，如减免土地出让金、免征配套费等，以引导社会资金
，鼓励和支持社会力量兴办公益性的青少年学生活动场所。
三、全社会都要积极支持青少年学生活动场所建设和管理工作
（八）新闻宣传、广播影视、新闻出版、文化艺术等部门要加强对青少年学生的宣传教育工作。宣传部门要及时宣传各地加强青少年学生校外活动场所建设和管理的好经验、好做法。继续加强爱国主义教育示范基地建设，充分发挥示范基地的作用，加大宣传力度。广播影视和新闻出版
部门要创作生产和发行播映更多的弘扬主旋律、有益于青少年健康成长的精神产品。充分发挥优秀影视作品在青少年学生教育中的作用。加大投入力度，认真做好儿童影视片的制作和发行放映工作。加强文化市场管理，严格审查制度，严禁播放和出售渲染凶杀、暴力和不健康内容的文化作
品。要深入持久地开展“扫黄”、“打非”斗争。国家设立的图书馆、文化馆等公益性文化设施要为青少年学生提供免费服务。
（九）公安、政法、文化、工商等部门要认真贯彻执行《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《娱乐场所管理条例》和《音像制品管理条例》，要切实加强对营业性歌舞娱乐场所、电子游艺厅、录像厅等社会文化场所的管理。加大治理力度，
坚决取缔各类非法社会文化场所。校园周围200米以内不得开办电子游艺厅。游艺娱乐场所中设置的电子游戏机，除法定节假日外，不得向未成年人提供。所有营业性舞厅、卡拉ＯＫ厅等娱乐场所不得接待未成年人。在2000年6月30日以前，所有歌舞娱乐场所和设有电子游戏机的
游艺娱乐场所应当在其入口的显著位置悬挂禁止或限制未成年人进入的标志牌。对设置带有赌博功能的电子游戏机和非法定节假日允许未成年人入内的电子游戏厅，要坚决予以取缔。对社会文化娱乐场所，要从严审批，加强日常管理和对经营管理人员的法制培训工作。
（十）税务部门要采取措施，鼓励公益性青少年学生活动场所的发展。对公益性青少年学生活动场所、单位暂免征企业所得税；社会力量通过非营利性的社会团体和国家机关对青少年学生校外活动场所（包括新建）的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。省级人民政府对
游戏厅的营业税，一律按20％的税率征收。对账证不全、核定征税的游戏厅，相应提高税收定额。由国家税务总局制定具体实施办法。
（十一）教育、文化、科技、体育等部门要把做好引导和安排青少年学生课余生活及活动场所的建设和管理工作列入重要日程。教育部门要将所辖的校外教育机构和各级各类学校的活动场所、设施建设及管理作为教育督导检查的重要内容。科技部门要积极创造条件，加快青少年科技教
育基地的建设，推动有条件的科研机构面向青少年学生设立开放日。要在社区和旅游景点开辟青少年科普教育阵地。有条件的国家和高等学校重点实验室要定期向青少年学生开放。体育部门要采取措施，督促所有向群众开放的公共体育场馆对大中小学生参加体育健身活动提供优惠服务。
（十二）工会、共青团、妇联和科协等群众团体要积极配合政府有关部门，共同做好青少年学生校外教育工作。工人文化宫、俱乐部等要扩大服务范围，面向青少年学生开放。青少年宫、青少年科技活动中心和妇女儿童活动中心等以青少年为主要服务对象的校外活动场所，要坚持把社
会效益放在首位，积极接纳青少年学生参加各种校外活动，决不允许进行以营利为目的的经营性活动。
四、切实加强对青少年学生校外教育工作的领导
（十三）为了加强对青少年学生校外教育工作的领导，成立“全国青少年校外教育工作联席会议”，统筹协调和指导全国青少年学生校外教育工作以及青少年学生校外活动场所建设和管理工作。地方也可参照成立相应的协调机构。全国青少年学生校外教育工作由教育部牵头，中央和国
家机关各有关部门、群众团体共同参与，做好青少年学生校外教育工作。全国青少年校外教育工作联席会议办公室设在教育部。
（十四）地方各级党委和人民政府，中央和国家机关各有关部门、群众团体要从实施科教兴国战略、推进两个文明建设的高度，以对党和人民高度负责的态度，把青少年学生校外教育工作以及青少年学生活动场所的建设和管理工作作为一件大事来抓。地方党委和人民政府主要负责同志
要负总责，统筹协调各有关部门和群众团体，切实加强对青少年学生活动场所的规划、建设、管理、监督、检查工作的领导，落实目标管理责任制。
（十五）各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各有关部门、群众团体要根据本通知精神，结合本地区、本部门、本单位实际，制定加强青少年学生校外教育工作以及青少年学生校外活动场所建设和管理工作的规划及具体措施，将建设规划及贯彻落实本通知情况于2
000年10月底前报教育部，由教育部汇总后报党中央、国务院。中共中央办公厅、国务院办公厅将在2000年底前，组织有关部门对各地区、各部门和各单位的贯彻落实情况进行检查，并通报检查结果。



2000年6月3日