新农村建设中农业生产资料监管模式的比较研究*

李长健 ， 张锋 ，胡婉峰

（本文发表于《林业经济问题》2007年第一期）

作者简介：李长健，华中农业大学文法学院教授，法学系主任，经济法学硕士生导师，武汉大学法学院法学博士生，湖北省法经济学研究会副会长，武汉市经济法研究会副会长，主要从事经济法学、国际经济法和“三农”法律问题研究。张 锋，男，安徽涡阳人，华中农业大学文法学院，主要研究方向:经济法学、行政法学。

摘 要：建设和谐发展的新农村建设，必须加大对农业生产资料的监管，通过对农业生产资料的监管模式的比较，分析了政府主导型监管行为与收益的“弱相关、不规则相关”、第三部门监管行为与收益的“强相关、正相关”和市场监管行为与收益的“强相关、负相关”。最后，结合新农村建设的背景，构建了政府主导下的多元监管模式，实现监管行为与收益的“协调、可持续的正相关”。
关键词：农业生产资料； 监管模式； 比较研究

Comparative reaserch on supervision mode in rural Means of production under new rural construction
Li Chang-jian , Zhang Feng， Hu Wan-feng
(Humanity and social science of Huazhong Agricultural University,wuhan 430070,China)
Abtract： To build a harmonious developmental new rural construction， we must emphasize the supervision on rural Means of production. We analyse government-dominanting supervision behavior with “weak correlation， irregular correlation” of proceeds， No Government Organization’s supervision behavior with “strong correlation， positive correlation” of proceeds and market supervision behavior with “strong correlation， negative correlation” of proceeds. In the end， we combine the background of new rural construction， build up a multi-supervision mode， implement the supervision behavior with proceeds’ “harmonious continuable positive correlation”．
Key word: Rural Means of production; Supervising mode; Comparative reaserch

新农村建设中，要想实现农村的和谐发展，真正做到以农民为本，以农业为基，以农村社会和谐为最终目标，必须加大对农业生产资料的监管力度，务必做到以下几点：第一，保护农民利益。农业生产资料包括农药、兽药、种子、肥料、饲料和饲料添加剂、农机及零配件和渔机渔具，这些农业生产资料事关农民的切身利益，农资的质量、数量、价格、服务的高低直接影响农民的利益；第二，建立生态绿色农业，保护农业弱质产业的发展。农业生产资料的供给的数量和质量，直接决定农产品的质量，因为农业生产资料的好坏影响初级农产品的质量。比如，饲料和饲料添加剂，它的质量高低会大大影响动物的肉质的好坏；第三，实现人与自然的和谐与可持续发展。对农业生产资料的监管关系人与自然的和谐以及农业的可持续发展，因为农业生产资料如一些农药、兽药、种子、肥料、饲料和饲料添加剂等的使用，会对自然生态产生影响，可能会影响到生物种类、质量、数量等，甚至会导致生物的变异，危害生物伦理和生物种的多样性；第四，实现食品安全的源头控制。食品安全问题已经是一个严峻的社会问题，引起社会的广泛关注，比如非典、禽流感、苏丹红等都与食品有关。而食品安全是一个系统工程，它包括从农田带餐桌整个过程，很多食品安全问题是农业生产资料质量不合格或不正确使用导致的。所以，在新农村建设过程中必须反思、重构以往的监管模式，加强对农业生产资料的有效监管。
1 动态契约理论——从传统社会契约论到动态的社会契约论
传统的社会契约论构建了“政治国家——市民社会”的两元架构，随着社会的经济、政治、文化发展变化，两元架构下出现了“市场失灵”和“政府失灵”的现象，于是社会对社会结构提出了新的需求，动态的社会契约论也就应运而生。动态社会契约论包括两层内涵：一方面，人们将部分权力让渡给某个主权者——即政府（国家）。由于社会情形的变迁，又将部分权力让渡给第三部门组织；政府为了保障人们的安全、自由、正义、公平、秩序、效率，也将一些人们让渡的权力，让渡给第三部门组织。另一方面，第三部门——社团既是其成员缔结契约的结果，又是人们与政府缔结契约的结果，因此在其社会与契约关系中，根据社会地位（角色）即身份不同，分别施加不同的影响，即保持人们交易过程中的“校正公平”。动态的社会契约论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，弥补了社会契约论的不足与契约自由的流弊，构建了从政府、个人的二元社会主体结构到政府、社会第三部门、个人三元社会主体结构，并且形成了三元互动结构下权利形态：第一，以人们手中掌握的不断缔约能力——即宪法上规定的结社权，不断对政府（国家）施加压力，迫使各国政府不断改善，满足社会公共需求；第二，使公共利益的单一代表制（政府）转化为公共利益的多个代表制（政府、社团、个人），形成公共利益代表者的有效竞争机制；第三，社会第三部门主体藉此取得合法权利，能够增强其成员收集信息的能力，强化其判断力。[1]社会动态理论的确立，从自然法、契约论的角度论证了公共产品供给主体多元化的合法性和合理性，是政府主体监管、社会第三部门主体监管、市场主体监管进行合理的产权配置的理论基础。农业生产资料监管作为公共产品或准公共产品，它的供给主体可以是政府主体，也可以是社会第三部门主体和市场主体，使它们在三元互动格局进行有效的竞争，并形成对农业生产资料监管的多元监管模式。
2 监管模式比较——三元主体下农业生产资料监管模式分析
2.1 主导型监管模式：政府监管成本收益的“弱相关、不规则相关”
新农村建设中，对农业生产资料的监管，关系到农民利益的保护，关系到绿色生态农业的建设，关系到弱质农业的发展，关系到新农村建设的和谐、可持续发展以及食品安全源的控制。所以对农业生产资料监管这一（准）公共产品领域，政府作为社会公共利益的主要代表，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力在立法、执法、司法、法律监督方面具有天然的成本优势。因为政府农业生产资料监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品，根据新制度经济学的理论，它的资产专有性程度高，提供替代产品供给的成本代价高昂，并且很难获得法律上的权威性；若由私权利主体在农业生产资料监管立法、执法、司法方面供给，它的经济成本、社会成本是巨大的，不能发挥政府供给的规模成本优势、政府公信力优势，也必将造成社会监管成本的增加。
由于政府的理性经济人假设，可能出现政府监管失灵、低效问题，导致政府供给公共产品的社会成本增加。我们可以从以下几个方面分析：第一，对农业生产资料监管的产权难以界定清晰，而产权不清晰容易导致信息不对称，政府官员在缺乏有效的激励制约机制下，很容易被农业生产资料利益集团“捕获”，可能出现权力异化、出租和寻租，出现政府监管行为与监管收益的“弱相关和不规则相关”的现象，导致政府监管行为违背社会的公共利益；第二，政府对农业生产资料监管的单一供给模式，农民对监管制度没有可选择性，政府在没有相应竞争压力的情况下，缺乏制度创新的动力，致使行政监管的效率低下，不能及时满足社会对农业生产资料监管需求，出现制度需求和制度供给的不均衡。在新制度经济学看来，在制度供给和制度需求不均衡的情况下，增加整个社会的交易成本；并且农业生产资料监管直接关系地方经济利益的得失，使得地方政府对新制度抵制、修正，阻碍新制度的实施，社会资源会产生巨大的浪费；第三，政府监管的成本巨大，导致政府不愿意或者没有能力有效监管。因为农业生产资料的技术性、专业性很强，而受监管主体在技术上往往拥有信息优势，政府要想对受监管主体有效监管，必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力，直接增加政府监管的组织成本。甚至，政府考虑到财政预算，监管的成本收益，不愿意提高监管能力；第四，政府监管行为的单方性、强制性、刚性， 导致行政监管行为的不易接受性，受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管执行困难，增加行政的执行成本，也会引起不必要的争端，增加社会的诉讼成本；并且政府行为的单方性，信息不能在政府、受监管主体和农民消费者之间有效沟通，致使制度供给的非合意均衡，出现“零和博弈”和“负和博弈”，政府监管达不到“帕累托最优效果”。[2]
2.2 基础型监管模式：农民监管成本收益的“强相关、非正相关”
农业生产资料企业的投资者、生产者、经营者、农民都可以成为农业生产资料监管的主体，其中农民与农业生产资料供给利益关系最大，所以主要分析农民监管模式。农业生产资料关系到农民的切身利益，他们的监管行为和监管收益是“强相关”，他们对农业生产资料监管的动力最强，呼声最大，他们通过各种渠道对相关主体施加压力，通过公民的投票权、结社权推动国家、第三部门的监管，他们是农业生产资料监管的基础力量；农民代表的利益主体最广泛，利害关系最明确，他们可以通过购买指数对受监管主体的经济利益进行影响，使受监管主体认识到农业生产资料质量关系到自身的经济利益、利润；农民也可以通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监督，加大受监管主体的机会主义行为的成本，使他们在巨大的经济成本压力下规范运作。
虽然农民监管行为和收益“强相关”，但不一定必然促成“正相关”。由于信息的不对称，农业生产资料供给者具有明显的信息优势，他们和农民之间存在严重的信息不对称，农民获得农业生产资料信息的成本高昂，也不可能在购买农业生产资料时收集所有相关的信息；另外农业生产资料信息具有专业性、技术性特点，普通农民也不具有收集、分析、判断的能力，并且信息收集、分析、处理的成本巨大；农业生产具有周期性，隐患需要较长的时间才能发现，如果这也需要农民自我鉴别，不具有可操作性；农民提起农业生产资料诉讼，面对的是实力雄厚的企业，农业生产资料质量的举证具有较强的专业性，农民在举证方面也很困难，增加了农民的诉讼成本；农业生产的战略地位，一旦发生事故，社会危害后果不堪设想，这些都论证了农民对农业生产资料监管的社会成本巨大，不具有可操作性，不利于保障农民的基本权利。
2.3 主体型监管模式：第三部门监管成本收益的“强相关、正相关”
第三部门是指，以供给准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。[3]它具有以下特征：第一，准公共性，它的设立是为了实现和维护以社会整体利益优化，主要供给准公共产品，不以盈利为主要目的，既没有私人主体的唯利性，不象政府那样具有超市场性；第二，非强制性，即完全用政府机器的强制力量来开展活动，也就是说，它主要是靠自愿和自治的方式来运作；第三，民间性，即它在法律地位上是不能是政府的附属物，在人员任免上不能是政府编制，在业务活动上不能是政府命令或包办，即它必须同时既独立于政府部门之外，又独立于私人部门之外，以保证它的管理规范、公平、公正，平衡协调政府和私人之间的关系，使它的管理更有可执行性，可接受性，促成监管行为与收益的“强相关”；第四，专业性，农业生产资料的信息具有较高的技术性、专业性，而且受监管者总是具有信息优势，需要第三部门具有专业性，能在相关的专业、行业、领域提供专业的服务，平衡各主体之间信息不对称的矛盾。并且第三部门是公益组织，它代表相关利益群体的公共利益，能更好的协调政府、受监管主体和公众的利益关系，促使第三部门的监管行为与监管收益“正相关”。
第三部门所具有的特征，使它对农业生产资料监管时具有公正性、互动性、可接受性、专业性、参与性和开放性，降低具体农业生产资料监管的社会成本。第一，第三部门具有民间性和准公共性，可以通过参与机制，运用利益代表和利益表达的方式来影响国家立法，降低农业生产资料监管的立法、执法、司法成本。第三部门的参与，促成了政府、受监管主体、农民之间的互动，一定程度上克服了信息不对称，使国家在进行农业生产资料的立法时，充分考虑了其他监管主体和利害关系人的利益，增加了国家对农业生产资料监管立法的科学性；第二，第三部门在提供技术、质量、性能和标准方面的专业、中立、公正，提高了农业生产资料监管的权威，增加受监管主体对监管行为的接受程度，使农业生产资料监管的规定利于执行，减少了农业生产资料监管的执行成本；农业生产资料监管立法的科学完善，执行的可接受性，减少了监管方面的纠纷，减少了不必要的诉讼成本，减轻国家司法资源的压力；第三，降低社会的交易成本。第三部门具有开放性、互动性、多元性和参与性，可以在政府、消费者、受监管主体之间搭建了信息平台，农业生产资料信息低成本的向公众公开，消费者易于收集、分析、判断农业生产资料信息，相关主体在较低的信息成本下进行交易，降低了农业生产资料交易的契约成本，增加消费者对农业生产资料的信心指数，提高消费者的消费信心，增加社会的经济收益；第四，降低农业生产资料监管制度的供给、变迁、创新的成本。由于政府、第三部门、消费者共同参与对农业生产资料的监管，势必出现有效的竞争格局，在巨大竞争的压力下，增强了供给主体的创新动力；三元监管主体之间是合意均衡，信息合理高效流动，监管制度更易于实现相对均衡，加快制度变迁的周期，降低农业生产资料监管的制度变迁成本；
3 监管模式整合——政府主导下多元农业生产资料监管模式的构建
3.1 政府主导下多元监管模式：监管成本收益的“协调、可持续正相关”
通过对以上三种农业生产资料监管模式的比较，可以构建出一种政府主导下多元监管模式，它是一种整合政府资源、社会资源、个人资源的综合性监管模式，是以政府监管为主导、以第三部门监管为主体、以农民监管为基础，合理配置农业生产资料监管的权力，实现制度供给和需求的相对均衡，以降低社会监管成本，实现监管行为与收益“协调、可持续正相关”。
政府主导下多元监管模式是对已有的监管资源的有机整合，而不是三者的简单组合，它能产生巨大的社会收益，我们对之进行成本收益分析：第一，降低对农业生产资料监管的立法、执法、司法成本。政府主导下多元监管是三元社会主体合理互动的结果，国家在进行农业生产资料监管立法时，充分考虑了其他监管主体和利害关系人的利益，第三部门和农民对立法的积极参与，农业生产资料信息在国家、社会、个人之间顺畅流动，增加了国家农业生产资料监管立法的科学性，实现监管收益的“协调正相关”；第二，降低社会的交易成本。政府主导下多元监管模式在国家、第三部门、农民之间搭建了信息平台，农业生产资料的信息低成本的向农民公开，农民消费者易于收集、分析、判断相关信息，利益相关主体在较低的信息成本下进行交易，降低了农业生产资料交易的契约成本，增加农民对农业生产资料质量的信心指数；第三，降低农业生产资料监管制度的供给、变迁、创新的成本。由于三元主体共同参与对农业生产资料监管这一公共产品的供给，这样在数量上增加了公共产品的供给，即增加了社会的总收益，三元主体的竞争，有利于形成有效的竞争格局，在巨大竞争的压力下，供给主体必将提高供给的质量；三元监管主体的合意均衡，信息合理高效流动，监管制度更易于实现相对均衡，促使监管收益的“可持续正相关”。
3.2 路径选择：政府主导下多元监管模式的具体构建
3.2.1 加强政府在农业生产资料立法、执法、司法方面的监管
新农村建设是在政府主导下进行的，对农业生产资料的监管也离不开政府的主导作用。第一，强化农业生产资料企业的市场准入标准。建立严格的农业生产资料企业市场准入制度，从源头上制止不合格的农业生产资料进入市场，是确保农业生产资料质量防护网的首要防线。我国法律应该明确农业生产资料经营企业具备的生产、储存和检测条件，对农业生产资料企业的立项、技术状况进行实质性审查，强化农业生产资料企业的社会责任；第二，整合我国农业生产资料相关的法律体系。我国目前对农业生产资料监管的主要法律法规有《中华人民共和国种子法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》等，缺乏统一的农业生产资料基本法，这些法律停留在行政管理层次，很多规定有交叉、重叠、矛盾、空白，并且不具有操作性，导致无“法”对农业生产资料供给者违法行为进行制裁；第三，加大受监管主体的违法责任后果。农业生产资料企业是有限理性的，具有经济人思维，具有机会主义倾向，他们在进行农业生产资料的供给时，拥有的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，他们它会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背法律和社会整体利益。所以必须加大它的违法责任后果，不能仅仅停留在罚款层次、行政处罚层次，而要给予相关责任人刑事处罚，能力处罚（禁止它从事农业生产资料生产的资格），对违法企业的商誉给予降级惩罚，使它在巨大经济、法律、社会舆论的压力下克制机会主义行为。正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却阻止他们这样做”。[4]
3.2.2 健全与农业生产资料相关的第三部门的组织体系
新农村建设中，必须大力发展农业生产资料相关的第三部门，为新农村建设、农村的和谐发展提供组织保障。第一，提高农业相关的第三部门法律地位。目前我国农业相关的第三部门数量有限，不能满足新农村建设发展的需求，并且法律地位不高，往往没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展，农业第三部门将成为农业生产资料监管的主体，政府也要把具体的农业生产资料管理权限回归第三部门，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性；[5]第二，建立体系完整的农业相关的第三部门。农业相关的第三部门是农业生产资料监管的主体，必须建立完整的组织体系，即建立制定农业生产资料标准的机构、农业生产资料的检测机构、农业生产资料的风险评估机构、农业生产资料信用评估机构、农业生产资料的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互配合，共同实现对农业生产资料的监管。第三，加强对第三部门监督和约束。由于我国的文化传统和社会现实，第三部门常常出现“先天不足”和“后天失调”的现象，可能被一些食品利益集团“捕获”或者沦为政府的“附属机构”，丧失它应有的公正性、公益性和独立性，所以我们要建立对第三部门的监管约束机制来保障其利益协调功能的实现。我们对第三部门的监督约束主要包括外部监督机制、第三部门的同行互律机制以及第三部门组织的内部自律机制。[6]
3.2.3 确保农民市场活动主体的权利，建立农民消费者监管的利益驱动机制
新农村建设关键是调动农民的主动性和创造性，必须保障农民的市场活动主体地位，建立农民对农业生产资料监管的利益驱动机制。第一，确保农民个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管，还是相关第三部门的监管，都必须保证农民的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权，这样才能客观上推动政府主体监管和第三部门主体的监管的实施；另外，农民利益受到侵害，也最有动力对政府和第三部门施加压力，比如，向政府部门反映、消费者协会投诉或者向人民法院起诉，来促使他们履行监管义务，实现对农业生产资料的依法监管。第二，建立农民监管的利益驱动机制。[7]农民消费者也是经济人，是市场中的弱势群体，在维护自己的权利时也要考虑成本收益，尤其是对抗实力强大的农业生产资料企业，所以政府要建立利益驱动机制，用利益来引导农民的行为，提高农民监管的动力。政府尽量提供充分的农业生产资料质量、价格、性能信息，以克服信息不对称，促使农民有能力进行更有效的监管。减轻农民在农业生产资料诉讼中的举证责任，延长起诉时效，提高受监管主体对农民的民事赔偿标准，使农民愿意起诉维护自己的权利。第三，建立农民监管的利益保障机制。无论是法律上规定的农民消费者权利，还是建立相应的利益驱动机制，其目的都是最终实现农民消费者的利益、保障消费者的利益。所以我们要建立相应的利益保障机制，建立农业行业相应的社会保险、企业赔偿和国家救助等制度，使农民消费者的利益能够得到制度的保障，实现农民消费者对农业生产资料的持续性监管。

参考文献：
[1]郑少华．动态社会契约论:一种经济法的社会理论之解说[A]．王全兴．经济法论丛[C]．北京：中国检察出版社，2004：27-28．
[2]杨龙，王骚．政府经济学[M]．天津：天津大学出版社，2004：126-128．
[3]王建芹．.第三种力量——中国后市场经济论[M]．北京：中国政法大学出版社，2003：145-146
[4]孟德斯鸠．论法的精神[M]．张雁译，商务印书馆，1982：145．
[5]李长健．论农民权益的经济法保护——以利益与利益协调机制为视角[J]．中国法学，2005（3）：130．
[6]何增科．公民社会与第三部门[M]．北京：社会科学文献出版社，2000：78-79．
[7]张玉堂．利益论——关于利益冲突与协调问题的研究[M]．武汉：武汉大学出版社，2001：247．
国家工商行政管理总局


工商人字[2006]178号



关于印发《关于加强工商行政管理系统基层建设的意见》的通知



各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局：

为贯彻落实全国工商行政管理系统基层建设和人才工作会议精神，现将《关于加强工商行政管理系统基层建设的意见》印发给你们，请结合实际情况认真贯彻落实。

各地要根据本意见要求，研究制定具体实施办法。各地的具体实施办法和实施中遇到的问题，请及时报国家工商行政管理总局人事教育司。







二○○六年九月二十六日





关于加强工商行政管理系统

基层建设的意见



县级工商行政管理局及工商行政管理所（队、站）是履行工商行政管理职能的基层单位，是推进工商行政管理改革发展的基础。为全面贯彻落实科学发展观，加快建设信用工商、法治工商、信息工商步伐，充分发挥基层在加强监管执法和促进经济社会发展中的职能作用，现就加强工商行政管理系统基层建设提出如下意见。

一、充分认识加强基层建设的重大意义

（一）加强基层建设，是全面落实科学发展观的必然要求。坚持以科学发展观为统领，构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会，要求工商行政管理机关必须依法监管，不断提高执法水平和效能；维护公平，切实保护消费者和企业的合法权益；搞好服务，促进城乡经济发展和社会全面进步。基层是履行工商行政管理职能的主体，是提高执法效能、规范执法行为的关键。只有加强基层建设，夯实工作基础，才能把科学发展观的要求真正落实到基层各项工作中，体现在市场监管和行政执法的各个方面，在更高的起点上促进工商行政管理的改革发展。

（二）加强基层建设，是建设信用工商、法治工商、信息工商的迫切需要。建设信用工商、法治工商、信息工商，集中反映了全面推进依法行政，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的必然要求，体现了整顿和规范市场秩序、构建社会信用体系的迫切需要，指明了建设现代工商的必由之路。要实现建设信用工商、法治工商、信息工商的目标任务，就必须大力加强基层队伍建设、业务建设和基础建设，切实提高工商行政管理机关的执行力和公信力，形成适应社会主义市场经济体制需要的基层监管执法长效机制。

（三）加强基层建设，是一项长期而艰巨的战略任务。1997年和1999年两次召开全系统基层建设工作会议之后，全系统基层建设工作出现了前所未有的良好局面。各地坚持把基层建设作为事关工商行政管理改革发展的全局性工作来抓，采取有力举措推进基层建设，基层面貌发生了根本性转变，市场监管基础明显增强，队伍能力素质明显提高，工商行政管理形象明显改善。但是，基层建设还不平衡，还不能适应新形势新任务的需要，主要是：有些领导干部抓基层建设不够得力，工作浮在表面；有些基层单位职能发挥不够到位，监管效能有待提高；执法行为需要进一步规范；规范化管理需要进一步加强；一些地方基层执法资源需要继续整合，信息化工作需要进一步加强；有的地方监督制约机制不够健全，影响人民群众利益的问题时有发生。特别是基层复合型人才严重短缺，综合监管和执法办案能力难以较快提高，严重制约了工商行政管理的改革发展。必须站在全局和战略的高度，充分认识基层建设的长期性、艰巨性和复杂性，坚持不懈地加倍努力，把基层建设工作推上一个新的水平。

二、加强基层建设的指导思想、工作原则和主要目标任务

（四）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的目标任务，以提高基层监管执法能力为重点，以提高教育培训实效为基础，以提高信息化水平为途径，全面加强基层能力素质建设、监管效能建设、行为规范建设、管理基础建设和工商形象建设，为建设信用工商、法治工商、信息工商，促进工商行政管理职能到位提供坚强有力的组织保证。

（五）工作原则。基层建设是一项长期而艰巨的系统工程。必须坚持围绕中心，服务大局，以提高监管效能、促进职能到位为中心；必须坚持统筹规划，全面协调，以提高能力素质、树立良好形象为重点；必须坚持以人为本，科学管理，以加强基层工作人员的培养、教育和管理，充分调动其积极性和主动性为基础；必须坚持实事求是，因地制宜，以充分发挥基层的首创精神、不断推进改革创新为动力；必须坚持提高认识，加强领导，以完善工作举措、形成整体合力为保证。

（六）主要目标任务。经过五年左右的努力，使基层建设整体水平切实提高。执法资源进一步整合，工商所人员占县级工商局全体人员的比例不低于70%，每个工商所70%以上人员具备执法办案能力；基础设施和工作条件明显改善，信息化建设水平不断提高，市场监管的科技含量明显增强；制度建设逐步完善，党风廉政建设进一步加强，先进的工商文化深入人心。

三、科学整合执法资源，提高监管服务效能

（七）整合基层执法资源。根据监管执法实际需要，坚持以经济区域设所的原则，继续调整工商所的布局。按照小局大所、精局强所和执法重心下移的要求，加强工商所的人员配备。除边远地区外，原则上每个工商所不少于10人。合理规范工商所的内部职能分工。进一步规范县级工商局机关的内设机构，打破上下对口的机构设置模式，建立统一高效、运转灵活的组织指挥和协调机制，实现县级工商局机关与工商所上下联动，提高整体合力。

（八）强化工商所职责权限。根据法律、法规和规章规定的职责，结合实际，积极稳妥地加大对工商所的授权，强化工商所属地综合监管和执法办案职能。凡法律法规和国家工商行政管理总局规定下放给工商所的职权应落实到位。具备条件的工商所，可由县级以上工商局根据实际情况依法委托办理一定范围内的企业登记注册事项和企业年检。对超出工商所执法权限的，可由县级以上工商局委托授权，以委托单位名义做出行政处罚决定。委托的权限由县级以上工商局根据各地实际情况依法自行决定。县级以上工商局要加强对工商所行政执法工作的指导与监督。

（九）深化监管制度、机制和方式改革。继续完善辖区经济户口动态管理，落实辖区监管责任制，推行辖区网格化管理，规范动态监管巡查。构建工商所综合监管网络，构筑企业信用监管平台，工商所应定期与县级工商局核对辖区内企业经济户口，并通过局域网与县级以上工商局实现企业登记注册、巡查监管、执法办案信息共享。深入推进企业信用分类监管、12315行政执法体系建设、商品准入制度、个体工商户分层分类登记监管等监管制度改革，认真落实工商所食品安全监管工作规范，充分发挥基层在提高监管效能中的积极作用。要结合各地实际，继续探索和实践，不断健全完善市场监管的体制、机制和方式。

（十）加强服务效能建设。要在大力强化市场监管职能，深入开展整顿规范市场秩序，切实把工作重点转到创造良好的市场环境上来的同时，不断强化服务意识，完善服务措施，积极主动为各类市场主体和社会提供优质、便捷、高效的服务，努力实现对法律负责与对市场主体负责、对消费者负责的统一，市场监管与服务的统一，不断提高为经济社会全面协调可持续发展服务的能力。进一步加强与地方党委、政府的联系，建立经常性的请示汇报和情况沟通机制。加强与有关部门的协作配合，不断提高与各方面协调配合的能力。

四、全面推进依法行政，严格规范市场监管执法行为

（十一）强化依法行政意识。建立基层工作人员学法制度，不断增强法律意识，提高法律素养。建立和完善基层工作人员依法行政情况考核制度，把依法行政情况作为考核基层工作人员的重要内容。采取各种形式，加强普法和法制宣传，引导广大经营者和消费者依法维护自身权益，逐步形成与建设法治工商相适应的良好社会氛围。

（十二）严格规范执法行为。规范执法主体，严禁未经法律法规授权或行政机关合法委托的组织行使执法权，严禁不具备执法资格的人员上岗执法。认真落实《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，坚决纠正重实体、轻程序的现象。严格规范自由裁量权的行使，坚决纠正畸轻畸重、办人情案的现象。严格执行《行政许可法》，全面规范各类市场主体的登记发照工作，切实做到行政许可的范围明确、程序合法、文书规范、期限严格、结果透明、责任落实。规范执收执罚行为，实现执收执罚制度化。坚决制止和纠正违规收费、随意罚款、搭车收费、代收代扣等行为。严格执行“收支两条线”制度，行政性收费和罚没收入全部纳入预算管理。

（十三）加强执法监督。严格执行国家工商行政管理总局颁布的依法行政、文明执法“六项禁令”，加强对“六项禁令”执行情况的监督检查。大力推行执法责任制，建立执法行为评议考核制度、执法过错追究制度，建立健全有关行政处罚、行政许可等执法案卷评查制度。积极推行政务公开制度、服务承诺制度、首问（办）责任制度。实行工商所法制员制度。

五、加强人才队伍建设，提升队伍能力素质

（十四）加强工商所长队伍建设。按照《干部任用条例》规定的原则、条件和程序，把政治坚定、素质优良、作风正派、实绩突出、群众公认的优秀干部选拔到工商所长岗位上来。加强工商所长队伍的年轻化建设，积极培养选拔35岁左右的年轻干部进入工商所长队伍。加强工商所长的学习、培训和实践锻炼，切实提高工商所长履行职责的能力、应对处理复杂问题的能力、承担急难险重任务的能力。加强对工商所长的考核和监督，实行目标管理责任制。注重对优秀工商所长的培养和使用，县级工商局领导干部一般应从优秀工商所长中选拔。加强工商所长的交流轮岗。

（十五）培养复合型基层监管执法人才。落实全系统《人才队伍建设规划》和《教育培训规划》，加强基层人才队伍建设。围绕进一步加强市场经济条件下工商行政管理能力建设的要求，不断提高依法履行岗位职责的能力。加强现有人才队伍的开发使用，着力培养一大批能够执行方针政策、掌握执法办案技能、熟练运用现代信息技术、提供优质服务的基层复合型人才队伍。在编制许可的范围内，通过考试录用，优先为基层补充急需的专业人才，优化基层人才队伍结构，提高基层人才队伍的专业化水平。以思想政治教育为基础，以法律培训为重点，以执法需求为导向，大力加强教育培训工作，确保基层执法干部每年累计脱产参加教育培训的时间一般不少于12天。开展多种形式的业务培训和岗位练兵、技能比武、跟班学习等活动。充分运用现代科技手段，开展网上培训和远程教学。全面推行分岗位、分级别的岗位资格证书制度，实行持证上岗。加强有组织的自学和读书活动，建设学习型工商所。

（十六）完善基层人才队伍建设机制。以实施《公务员法》为契机，坚持监督约束与激励保障并重的原则，不断推进基层人才队伍建设的科学化、民主化和制度化。要在严明纪律、严格管理的基础上，不断深化干部人事制度改革，努力建立充满生机和活力的基层人才选拔机制、培养机制、激励机制和保障机制。全面推行竞争上岗、交流轮岗，创新基层干部实绩考核评价体系，健全岗位目标和工作责任相挂钩的奖惩制度。在试点基础上，全面推行绩效考核管理。建立健全岗位职责管理体系，积极探索行政执法类公务员岗位设置和管理办法。在国家政策许可范围内，相应提高工商所和艰苦地区工作人员的待遇，原则上使工商所人员待遇优于县级工商局机关。

六、巩固基层规范化建设成果，提高监管执法的现代化水平

（十七）完善基础设施和装备条件。坚持循序渐进、适度适用的原则，继续加大投入，科学制定方案，严格各项建设程序，完成基层硬件建设任务，确保基层都有与监管执法相适应的办公场所和基本办公设备，有保密、防盗设施和消防器材。加强执法车辆、现代化信息处理设备、通讯联络设备、快速检测设备等执法保障设备建设，提高监管执法的现代化水平。加强农村工商所建设，更好地为建设社会主义新农村服务。

（十八）加强现代科技手段的应用。加快信息网络建设，继续大力推进以市场主体登记和监管信息为主要内容的经济户口数据库建设，企业信用监管平台和安全支撑平台建设，以企业信用分类监管联网应用、12315行政执法网络等为主要内容的应用系统建设，实现省、市、县工商局和工商所四级联网，努力实现工商行政管理的数字化和网络化。进一步加大信息技术在市场主体登记管理、商标专用权保护、广告监督管理、直销规范监管、保护消费者合法权益、流通领域商品质量监管等监管执法领域的运用。积极构建政务工作网络平台，加强办公自动化建设，规范行政行为，提高行政运行效率。拓展信息化建设的领域，充分发挥信息技术程序严密、流程规范等优势，大力推进信息化技术在加强执法监督、财务管理、教育培训等领域的运用。

（十九）提高规范化管理水平。积极导入科学、先进的管理理念，不断提高基层精细化管理水平。以规范工作程序、工作行为、工作制度为重点，建立健全基层工作规范，严格抓好制度的落实，形成用制度管人管事的工作机制。加强着装管理，统一工作标识，注意举止仪表，树立工商新形象。规范基层办公环境，提高内部管理水平，建设文明办公区。规范窗口建设标准，配备各类便民设施，形成整洁优雅的办事环境。进一步推行政务公开、局务公开、所务公开，打造“阳光工商”。优化办事程序，落实首办责任制，提高办事效率。

七、加强思想政治建设和党风廉政建设，树立良好的工商形象

（二十）加强思想政治建设。坚持不懈地抓好邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的学习和社会主义荣辱观教育，不断提高思想政治素质，不断提高从政治上把握和处理问题的能力。加强基层党支部建设，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，建立保持共产党员先进性的长效机制。加强和改进政治思想工作，突出针对性，增强实效性。建立健全基层政治理论学习制度，做到内容、时间、人员、效果四落实。

（二十一）建立健全党风廉政建设长效机制。推进基层惩治和预防腐败体系建设，认真抓好具体实施意见和任务分工方案的落实。深入开展执法为民教育，加强党风廉政教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。积极开展多种形式的警示教育和示范教育，努力使广大干部牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，牢固树立社会主义荣辱观。围绕基层工作的重点部位和关键环节，强化对权力的制约，加强对资金的监控，完善对干部任用工作的监督。实行党风廉政建设责任制，加强对贯彻落实科学发展观的监督检查。加强政风建设，建立外部监督制约机制，积极参加行风评议。加强执法监察，严肃查处违纪违法案件，切实纠正损害群众利益的不正之风。

（二十二）加强工商文化建设。坚持正确的理论指导，体现先进文化的前进方向，努力建设科学、健康、开放的工商文化。把树立“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观作为加强思想道德建设的核心内容和中心环节，立足工商行政管理职能，体现部门特色，充分尊重基层的首创精神，体现广大工商行政管理干部共同的精神追求。弘扬公务员精神，积极开展评选表彰和精神文明创建活动，开展丰富多彩的群众文化活动，形成健康向上的舆论环境、文明和谐的工作氛围和丰富多彩的文化生活，不断增强工商行政管理文化的感染力和凝聚力。

八、切实加强组织领导，保证基层建设各项任务的全面完成

（二十三）加强领导，形成合力。加强基层建设是各级领导机关的共同责任。要在地方党委、政府的领导下，把基层建设工作列入党组（委）重要议事日程，落实领导分工责任制，加强对基层建设的组织、计划、协调、检查和指导。总局和各省级工商行政管理机关要结合形势发展需要制定基层建设工作目标，明确工作重点，提出工作要求，加强领导，狠抓落实，建立健全监督、考核机制。基层工商部门要根据上级要求和当地实际情况，把各项目标和任务分解落实到具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员，保证各项工作任务落实到位。加强人事（基层）教育工作机构建设和队伍建设，建立基层建设工作联席会议制度，形成人事（基层）教育主管部门牵头抓总，各主要业务部门通力合作、齐抓共管的工作格局。

（二十四）转变作风，面向基层。上级领导机关和领导干部要进一步转变作风，深入基层调查研究，建立领导干部定点联系基层制度。领导机关布置任务、安排工作，要有强烈的基层意识和群众观念，要充分考虑基层的实际情况和承受能力。要坚持人、财、物向基层倾斜，切实帮助基层解决好自身难以解决的问题。特别要把条件相对困难的基层单位作为基层建设工作的重点，给予更多的关心，努力为基层创造良好的工作、学习和生活条件。

（二十五）统筹规划，分类指导。基层建设事关全局、事关长远，必须统筹规划，整体推进，重点突破。要结合实际情况，认真制定五年规划和年度计划，做到一年一个重点、一年一个主题。要从基层监管执法的基础环节和基本需要抓起，从影响执法效能和执法行为的问题入手，持之以恒地推进工作。紧密结合各地实际，加强分类指导，创造性地落实好基层建设工作的各项措施。

（二十六）典型引路，不断创新。各级领导机关要选好用好基层建设工作载体，及时总结推广成功经验。加强对先进典型的培养、树立、宣传和奖励，关心爱护先进典型。加强对争先创优工作的指导、检查，对先进典型进行动态管理，通过典型示范，以点带面。加强工作研讨和理论研究，不断深化对基层建设工作规律的认识，提出加强基层建设工作的新思路、新举措，全面完成基层建设的各项任务。