国务院


大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例

（一九九一年一月二十五日国务院第七十七次常务会议通过）

第一章 总 则
第一条 为加强大中型水利水电工程建设征地和移民的管理，合理征用土地，妥善安置移民，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水法》的有关规定，制定本条例。
第二条 国家兴建大中型水利水电工程（以下简称水利水电工程）的征地补偿和移民安置，适用本条例。
第三条 国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。
第四条 水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当实行下列原则：
（一）正确处理国家、集体、个人之间的关系，移民区和移民安置区应当服从国家整体利益安排；
（二）移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或者超过原有水平；
（三）移民安置应当因地制宜、全面规划、合理利用库区资源，就地后靠安置；没有后靠安置条件的，可以采取开发荒地滩涂、调剂土地、外迁等形式安置，但应当遵守国家法律、法规的有关规定。

第二章 征地补偿
第五条 大型水利水电工程建设征用的土地，由建设单位按下列标准支付土地补偿费和安置补助费：
（一）征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至四倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。大型防洪、灌溉及排水工程建设征用的土地，其土地补偿费标准可以低于上述土地补偿费标准，具体标准由水利部会同有关部门制定。
（二）征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照本条第（一）项的标准规定。
第六条 依照本条例第五条规定支付土地补偿费和安置补助费，安置移民仍有困难的，可以酌情提高安置补助费；但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的下列倍数：
（一）库区（含坝区）人均占有耕地一亩以上的，不得超过八倍；
（二）库区（含坝区）人均占有耕地零点五亩至一亩的，不得超过十二倍；
（三）库区（含坝区）人均占有耕地零点五亩以下的，不得超过二十倍。
第七条 中型水利水电工程建设的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照《中华人民共和国土地管理法》和本条例第五条、第六条规定的标准另行规定。
第八条 被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
第九条 土地补偿费和安置补助费，由被征地单位用于恢复和发展生产、安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，也可以包干到县（市），由县（市）统一安排，用于土地开发和移民的生产、生活安置，但必须专款专用，不得私分，不得挪作他用。
移民经费列入工程概算，工程开工后，按批准的年度移民安置计划提前拨款。

第三章 移民安置
第十条 水利水电工程建设单位，应当在工程建设的前期工作阶段，会同当地人民政府根据安置地的自然、经济等条件，按照经济合理的原则编制移民安置规划。移民安置规划应当与设计任务书（可行性研究报告）和初步设计文件同时报主管部门审批。没有移民安置规划的，不得审批工程设计文件、办理征地手续，不得施工。
编制移民安置规划，应当遵守国家有关规定。
第十一条 经批准的移民安置规划，由县级以上地方人民政府负责实施，按工程建设进度要求组织搬迁，妥善安排移民生产和生活；工程竣工后，由该工程的主管部门会同移民安置区县级以上地方人民政府对移民安置工作进行检查和验收。
第十二条 水利水电工程的移民，应当在本乡、本县内安置；在本乡、本县内安置不了的，应当在该工程的受益地区内安置；在受益地区内安置不了的，按照经济合理原则外迁安置。
因兴建水利水电工程征地造成的多余劳动力，由当地人民政府组织有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径进行安置。
第十三条 移民自愿投靠亲友的，由迁出地和安置地人民政府与移民商订协议，办理有关手续；迁出地人民政府应当将相应的土地补偿费、安置补助费，交给安置地人民政府，统筹安排移民的生产和生活。
第十四条 被征地单位的土地被全部征用，依照本条例第十二条、第十三条规定确实安置不了的移民，经县级人民政府审查，报省、自治区、直辖市人民政府批准，原有的农业户口可以转为非农业户口，但必须从严审批；其土地补偿费、安置补助费交由安置地的县级以上地方人民政府，统筹安排移民的生产和生活。
第十五条 按照移民安置规划必须搬迁的移民，不得借故拖延搬迁和拒迁。经安置的移民不得擅自返迁。
第十六条 因兴建水利水电工程需要迁移的城镇，应当按照有关规定审批。按原规模和标准新建城镇的投资，列入水利水电工程概算；按国家规定批准新建城镇扩大规模和提高标准的，其增加的投资，由地方人民政府自行解决。
因兴建水利水电工程需要迁移的企业事业单位，其新建用房和有关设施按原规模和标准建设的投资，列入水利水电工程概算；因扩大规模和提高标准需要增加的投资，由有关单位自行解决。
第十七条 国家设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产。新建水利水电工程库区建设基金的提取、管理和使用办法，由水利部、能源部会同财政部制定。
第十八条 水电工程竣工后，国家有关部门对移民生产和生活用电量应当按核实电量给予保证。移民用电应当照章交纳电费。对移民生产中的高扬程提灌和围堤排水用电，应当按核实电量给予电价优惠。
水利水电工程建成后形成的水面和消落区，由工程管理单位统一管理开发利用；在服从水库统一调度和保证工程安全的前提下，应当优先组织移民开发利用。
第十九条 国家安排支农、扶贫资金和交通、文教、卫生等经费时，对移民安置区应当适当照顾，以扶持移民安排生活和发展生产。
国家在移民安置区和工程受益地区兴办的生产建设项目，应当结合安置移民。
第二十条 国家对移民扶持时间为五至十年，自移民安置规划实施完毕之日算起；按照移民安置规划分期分批安置的，自每批移民安置完毕之日算起。

第四章 罚 则
第二十一条 任何单位非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定责令退赔，可以并处罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，以贪污论处。
第二十二条 在征地补偿和移民安置过程中违反本条例规定，扰乱公共秩序，致使工作、生产不能正常进行，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 国家行政机关工作人员滥用职权的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第五章 附 则
第二十四条 省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施细则。
第二十五条 特大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法，由国务院有关主管部门另行制定，报国务院审批。
第二十六条 本条例由水利部、能源部负责解释。
第二十七条 本条例自一九九一年五月一日起施行。


电子票据的书面形式问题及其解决

中山大学法学院2001级法学3班 张新建


〖内容摘要〗近年来，我国网络银行的迅猛发展使得许多商业银行都建立起了内部电子支付清算功能，然而相对于电子商务时代的来临和电子票据业务的日益普及开展，作为调整商行为最重要的一个部门法之一——现行《票据法》，却是显得十分滞后，使得新出现的电子票据行为不能建立在法律的框架之内，也使得电子票据的流通等行为的法律基础处于“空白”状态，大大束缚了当代商业市场的发展，因此，很有必要就电子票据的几个与现行票据法相关的问题做一些探讨！
笔者认为，在现行《票据法》的理论与实践中，电子票据与之冲突最大的莫过于票据的书面形式这一方面。作为电子票据基础的电子数据交换电文这一新生事物与现行票据法理论中书面形式要求相去较远，这使得实践中与电子票据相关的业务无法适用《票据法》。我们应该扩大解释《票据法》理论和实践中的“书面形式”，使其既为以纸面票据为工具的支付，又为以数据电文为基础的电子支付和票据交易行为提供统一的规则，这是摆在我们面前的迫切的课题。
关键词：票据法 电子票据 书面形式
一、 引言
《中华人民共和国票据法》（以下简称《票据法》）于1995年5 月10日经第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议讨论正式通过，于1996年1月1日起正式施行。这是我国社会主义市场经济法制建设的又一重大成果，它标志着我国的票据行为将有法可依，这对我国的经济发展将起到积极的推动作用。总的来说，新颁布的《票据法》是比较成功的，它充分考虑了我国的实际情况，同时也借鉴了许多国外先进的票据立法经验。但是，随着我国和世界经济的逐渐发展，十年来，在票据领域内出现了一些新的情况和新的交易形式，使得《票据法》的相关规定陷于滞后，在这里，笔者试着运用比较分析的研究方法，就电子票据和《票据法》理论与实践对于票据的书面形式冲突做一下简单的分析研究，期望能对我国票据法相关理论问题提供一种新的解决思路。
二、电子票据及其与票据理论和法律的冲突
电子票据是随着经济的发展而逐渐产生并发展起来的，其是借鉴纸张票据关于支付、使用、结算和融资等功能，利用数字网络将钱款从一个账户转移到另一个账户，利用电子脉冲代替纸张进行资金的传输和储存。它以计算机和现代通讯技术网络为基础，以数据电文形式存储资金信息于计算机系统之中，并通过因特网以目不可视、手不可及的电子信息传递形式实现传统有纸化票据的功能。所谓“数据电文”（data message）是通过电子、光学或者类似方法产生、发送、接受或者储存的信息，其中包括但不限于电子数据交换（EDI）、电子邮件、电报、电传或传真等①。
由此可见，电子票据是计算机与计算机之间经由电子手段、光学手段生成、储存或传递的信息，它一般记录于计算机或磁盘载体中，非经技术处理后变成书面文字或显示在屏幕上，是不能用肉眼来识读的。在某些方面，如汇总、支付、流通、融资、结算、信用等都有着和传统纸面票据相同甚至优于传统纸面票据的功能，但是，从理论角度看来，正如当前一些学者所指出的那样，电子票据也有一些和传统纸面票据不同的地方：
“1.传统票据结算的当事人分为基本当事人和非基本当事人。具体而言，汇票与支票的基本当事人是发票人、付款人与受款人，本票则是发票人与受款人。非基本当事人则是包括受让人、背书人、保证人、参加付款人及预备付款人等。而电子票据的当事人则是转让人、受让人、发送银行、接收银行、电子交换所以及数据通讯网络等。
2.传统票据是一种无因的可流通的有价书面证券，持有票据的当事人形式票据权利时，无须证明其取得证券的原因，而且票据可经背书或交付方法转让于他人。但电子票据是以电子方式进行的，电子时代的票据既非无因证券，也不具有普遍意义上的流通性，它只有在计算机网络系统中才能流通，这样就失去了票据的基本属性。”①这是由于这些不同，导致了我国《票据法》不能调整电子票据行为。
所以，我国《票据法》第四条规定：“票据出票人制作票据，应当按照法定条件在票据上签章，并按照所记载的事项承担票据责任。持票人行使票据权利，应当按照法定程序在票据上签章，并出示票据。其他票据债务人在票据上签章的，按照票据所记载的事项承担票据责任。”该法第七条又进一步规定：“票据上的签章，为签名、盖章或者签名加盖章。法人和其他使用票据的单位在票据上的签章，为该法人或者该单位的盖章加其法定代表人或者其授权的代理人的签章。在票据上签名，应当为当事人的本名。”由此可见，我国立法实践中否认了电子票据的法律效力，现行的《票据法》也不承认经过数字签章认证的非纸质的电子票据的支付和结算方式。
之所以电子票据的效力没有得到相应的法律关注和承认，主要是基于电子票据的书面形式问题没有得到相应的解决，这种做法，不能够适应我国迅猛发展的电子票据业务发展的需要，也不符合私法领域“法律全球化”的要求。笔者认为，无论是从我国票据法理论上还是我国票据市场运作的实际情况来看，无论是从我国国内其它法律部门还是国际上的一些习惯的做法来看，我们都有可能而且有必要扩大解释《票据法》理论和实践中的“书面形式”，使其既为以纸面票据为工具的支付，又为以数据电文为基础的电子支付提供统一的规则。
三、扩大解释的可能性和必要性
（一）扩大解释的可能性
首先，从票据书面形式规定的起源来看，一般认为，票据法之所以设定票据行为是书面行为，无非主要是因为书面文件具有可识读、可长期保存、可复制、可签字确认、可恒久不变、可供日后查阅等特点或功能。而电子票据在这些方面中，只有手写签名的功能不具备之外，其他的功能可以说和传统纸面形式都一样具备的，而签字确认这一功能又可以通过现代发达的电子技术和相关认证单位的认证来弥补。②因此对于电子票据的书面问题，我们可以借鉴国际上的做法，采取“功能等同”（functional－equivalent）的原则，对票据法所要求的书面形式进行解释分析，即立足于分析传统纸面票据书面要求的目的和作用，以确定如何通过电子商业技术来达到这些目的或作用。具体做法是：挑出书面形式要求中的基本作用，以其作为标准，一旦数据电文达到这些标准，即可同起着相同作用的相应书面文件一样，享受同等程度的法律认可。
在这里需要注意的一点是，就数据电文本身来看，并不是将其完全等同于书面文件，因为数据电文毕竟还具有不同于纸面形式的性质，不一定能起到书面文件所能起到的全部作用。也就是说，功能等同并不是将“数据电文”替代纸面文书或完全等同于纸面文书，事实上，由于电子票据和传统纸面票据物理上的根本区别，它也不可能起到书面文件的全部作用，只是我们应当看到现行法中关于书面文件的不同层次的要求——对于像电子票据这类的文件来说，应该参照的是书面的最低要求，而非更为严格的要求。
其次，从我国法学理论和其他部门的立法实践经验的角度来看，在我国法学理论中，法律解释中有一种叫做“扩张解释”的，就是法律规定的范围内，将法律条文的用语进行比通常意义更为广泛的理解。①而另一方面，在我国传统合同法领域中，电子合同的形式和效力也是建立在“书面”这一前提基础上的，由于其安全性没有保障，长期以来也存在着争论的，但在今天，人们已较清醒地看到这种“削足适履”的行为实则引发了一系列“提襟见肘”的现象。于是在我国现行的《合同法》中就规定：“书面形式是指合同书、信件及数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。”②由此可见，在《合同法》中数据电文已经被纳入了“书面形式”的范畴之中的，而且经过近几年的实践，并没有什么特别重大的问题出现。并且，中国人民银行于1994年下发的《关于改变电子联行业务处理方式的通知》中也规定：“电子支付信息与纸凭证支付信息具有同等的法律效力。纸凭证转化为电子信息，电子信息生效，纸凭证失效；电子信息转化为纸凭证，纸凭证失效，电子信息失效。”同样属于私法领域的问题，同样又主要是数据电文的形式，又同样有相关的理论基础，为什么我们不能将《票据法》的书面形式扩大解释呢？
（二）扩大解释的必要性
之所以要扩大解释《票据法》中的“书面形式”，并非某些人的一时喜好或者意愿所决定的，它是我们市场经济体制下法治建设和票据无因性的必然要求，也是加入WTO以后加强我国和其他国家经济往来的需要。
首先，在中国金融市场体系中，惟独票据市场没有全国统一的服务平台，导致票据市场效率低下，风险积聚，而与票据市场的迅猛发展不相匹配的，主要就是商业票据原始的手工交易方式。即使很容易找到合适的交易伙伴，无论多么遥远，都要进行手工交易，导致票据市场交易成本和风险居高不下，交易效率不能够得到有效提高，票据犯罪——特别是利用电子技术的票据犯罪难以得到有效的抑制。对电子票据行为没有相关的法律予以承认和调整，导致了法律的空白一而再，再而三地被人利用，破坏法治下的市场经济秩序，阻碍了我国票据市场的进一步发展。
其次，在票据法理论中，国际上大多数国家一般都承认票据的无因性，认为为了促进商事交易的迅捷有效和安全的发展，票据在“要式不要因”，“要因不要式”二者之间只能选择前者，无论是德国法系国家还是英美法系国家，概莫能外。只有法国法系的一些国家把票据作为一种有因证券，并不要求有一定的格式，不把票据的文义作为严格地确定权利义务关系的依据。然而随着经济的发展，这种观点已经不能解决各种各样复杂的票据关系，1935年，法国法做了大量的修改，舍弃了法国法以前的做法，参考了德国的相关规定。由此可见，要式性始终是票据的根本属性，没有了要式性，票据作为商事交易的一种支付手段，很难得到社会的支持和采用。因此，我们不可能舍弃票据的要式性这一根本属性来迎合电子票据的发展需要。而1992年，联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）一份报告也指出，要在法律上完全取消书面形式要求是不大可能的。在这样的情况下，将《票据法》中的书面形式进行扩大解释，将电子票据行为纳入《票据法》中进行规范和调整，不失为一个很好的方法。
最后，这种做法已经在国际相关的商务实践和立法中得到了确认。早在1995年，美国一些大银行和计算机公司联合技术开发并公开演示了使用互联网进行的电子支票交易系统，并且预言“这个系统可能会引起银行交易发生革命”，新加坡也于近年开发了亚洲第一套电子支票系统。1996年6月，经过众多的国际法律专家多次集体讨论后，联合国国际贸易法委员会通过了《电子商务示范法》，首次适应因特网商业化和社会化的发展，提出了电子票据的法定书面形式：“不得仅仅因为信息是采取了数据电文的形式，便否定其法律效力、有效性或强制执行性。”“如果法律要求信息须采取书面形式，那么，只要有关的数据电文中所含的信息是可以获取的，并因此可用来事后引证，该数据电文就符合书面形式的要求；无论法律规定书面形式是强制性的，或者法律仅仅规定未采取书面形式的后果，均是如此。”①之后，各个国家和地区都在其国内自身的电子商务立法中都确定了电子票据等数据电文的书面形式：1998年，新加坡颁布《电子商务法》，1999年，澳大利亚、韩国、加拿大也颁布《电子商务法》，美国全国统一州法委员会（NCCUSL）于1999年7月也通过了《统一电子交易法》（UETA），2000年爱尔兰和2002年罗马尼亚等国家的《电子商务法》都顺应数字时代或信息经济时代的经济发展的需要，基本上与联合国示范法保持一致，主要解决商务手段电子化与传统以纸面为基础法律的冲突，即解决数据电子或电子记录等同于纸面功能或效力的法律要件。如果我国还是拘泥于纸质书面的传统形式，势必会影响我国和其他国家的经济往来，阻碍我国对外商事活动的迅速发展。
四、关于电子票据的书面证据问题
电子票据的书面形式没有被纳入《票据法》“书面形式”之内的一个重要原因就是其在诉讼上的可行性以及其作为相关证据的效力问题。笔者认为，为了便于我国更好的和国外进行商务交易的往来，在这个问题上，我们应当和联合国国际贸易法委员会的《电于商务示范法》保持一致。《电于商务示范法》第五条从法律上明确宣告了在诉讼中，数据电文与传统纸面形式一样可以作为证据采用：“不得仅仅以某项信息采用数据电文形式为理由，而否定其法律效力、有效性或可执行性。”另外，又在第九条就数据电文的可接受性和证据价值做了进一步的规定，认为具备直接证据效力的数据电文应当具备以下条件：
（1）生成、储存或传递该数据电文的办法的可靠性，达到“可以调取以备日后查用”；
（2）信息完整性条件：保持信息完整性的办法的可靠性，达到初次形成时状态；
（3）具有安全的签字或类似鉴别发端人的办法。
只要满足了这些普遍和特殊的要件，我们就有足够的理由来采用这些证据，将其运用于诉讼事务当中去。
五、结语
既然票据理论中，“无因性”作为票据行为一个不可动摇的特征，书面形式就是必要的，而国际上和国内电子票据业务的迅速开展和我国票据市场的实际发展情况，又使我国相关的法律处于一片空白，并且我们有可能也有必要将电子票据纳入传统《票据法》书面形式之中。扩大解释《票据法》理论和实践中的“书面形式”，使其既为以纸面票据为工具的支付，又为以数据电文为基础的电子支付和票据交易行为提供统一的规则，并能够在诉讼实践中得到运用，也算是我们目前“无奈”的选择。
当然，关于电子票据的问题并非仅限于书面形式这一个方面，还有很多其它方面的问题（如票据签名、原件问题）有待于进一步的解决和探讨，以提高我们立法的科学性，促进我国市场经济的不断发展，但是这些都非本人本文所要探讨的问题，鉴于笔者水平所限，文中疏漏乃至错误之处，在所难免，敬请批评指正。

主要参考文献：
① 李建华《电子商务中电子票据的法律问题》，载《法制与环境》，2000年第三期。
② 黄建武，邓伟平，彭娟著《法理学》，广东高等教育出版社，2001年9月第1版。
③ 黄吉安：《网上银行支付结算中的法律问题》，载《荆州师范学院学报（社科版）》，2003年第三期。