山东省人民政府


山东省人民政府令

第201号

　　《山东省消防安全责任制实施办法》已经2008年1月29日省政府第1次常务会议通过，现予公布，自2008年4月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长：姜大明　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年二月二十一日　

山东省消防安全责任制实施办法

　　第一条　为了明确和落实消防安全责任，预防火灾和减少火灾危害，保障公共安全，根据《中华人民共和国消防法》、《山东省消防条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条　本省行政区域内的消防安全管理工作，按照“谁主管，谁负责”的原则，实行消防安全责任制。

　　本省行政区域内的机关、团体、企业、事业、民办非企业单位以及居（村）民委员会、个体工商户应当按照消防法律、法规、规章以及本办法的规定落实消防安全责任制。

　　第三条　各级人民政府的主要负责人是本行政区域内的消防安全第一责任人，对本行政区域内的消防安全工作负领导责任；分管消防安全工作的负责人对消防安全工作负直接领导责任。

　　机关、团体、企业、事业、民办非企业单位的法定代表人或者主要负责人是本单位的消防安全第一责任人，对本单位的消防安全工作负领导责任；分管消防安全工作的负责人对本单位的消防安全工作负直接领导责任。

　　个体工商户的经营者是其经营场所的消防安全责任人，对其经营场所的消防安全工作负直接责任。

　　第四条　县级以上人民政府应当加强对消防安全工作的领导，建立健全消防工作协调机制，协调、督促各部门落实消防安全责任，研究、制定加强消防工作的政策、措施。

　　第五条　县级以上人民政府应当履行下列消防工作职责：

　　（一）将消防工作纳入国民经济和社会发展规划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应；

　　（二）将消防业务经费纳入本级财政预算，加大投入力度，不断加强公共消防设施建设，改善消防装备；

　　（三）加强特殊灾害事故应急抢险救援能力建设，按照事权、财权划分原则，专项解决公安消防队应急抢险救援装备和队站、设施建设经费；

　　（四）将消防专业规划纳入城市总体规划、村庄建设规划，保证公共消防设施、消防装备与其他基础设施的规划、建设同步实施；

　　（五）将消防工作纳入工作议事日程，分析本地区的消防安全工作情况，及时研究解决消防工作中存在的重大问题；

　　（六）加强合同制等多种形式消防队伍建设，建立合同制消防员工资待遇、社会保险和福利保障机制；

　　（七）对本级人民政府有关部门和下级人民政府履行消防安全职责的情况进行督察和考核；

　　（八）对公安消防机构报请批准的责令停产停业、重大火灾隐患整改等事项，依法及时作出决定；

　　（九）法律、法规、规章规定的其他职责。

　　第六条　县级以上人民政府公安消防机构对本行政区域内的消防工作实施监督管理，依法履行下列职责：

　　（一）在本级人民政府的领导下，负责消防安全责任制落实情况的指导与监督；

　　（二）履行建筑工程消防设计审核、验收和公众聚集场所消防安全检查等行政许可职责，加强消防产品监督管理；

　　（三）组织消防监督检查和消防安全专项治理工作，督促责任单位采取消防安全措施，依法责令当场或者限期消除火灾隐患，依法实施行政处罚；

　　（四）对专职和义务消防队进行业务指导，对消防岗位人员进行教育和培训；

　　（五）承担火灾扑救和国家规定的抢险救援任务；

　　（六）依法调查、认定火灾原因，统计火灾损失，查明火灾事故责任；

　　（七）开展消防调查研究，定期组织消防安全评价，分析消防安全形势，及时向本级人民政府提出改进消防安全工作的意见和建议；

　　（八）法律、法规、规章规定的其他消防安全职责。

　　第七条　县级以上人民政府有关部门和单位，应当履行下列消防工作职责：

　　（一）财政部门应当保障必需的消防业务经费按时、足额划拨；

　　（二）规划行政主管部门对不符合城镇消防规划确定的消防安全布局的建设工程，不得核发建设用地规划许可证。建设行政主管部门对未依法通过消防设计审核的建设工程，不得核发施工许可证；对未依法取得消防验收合格文件的建设工程，不得办理竣工验收备案手续；

　　（三）教育部门应当将有关的消防安全知识纳入教学内容，中小学校应当有针对性地开展消防安全教育；

　　（四）司法行政、劳动和社会保障、安全生产监督管理部门应当将消防法律、法规和规章列入普法、培训、安全生产考核的内容；

　　（五）文化、卫生、民政、农业、交通、旅游等部门，应当对本部门、本行业的消防安全加强管理，协助公安消防机构开展消防监督工作；

　　（六）报纸、广播电视等媒体，应当积极开展消防安全知识宣传教育，加强社会公益性消防安全内容的报道。

　　发展改革、财政、建设、规划等部门应当按照《山东省城市公共消防设施管理办法》的规定，履行城市公共消防设施的建设和维护职责。

　　有关部门在审查拟开办的学校、幼儿园、托儿所、养老院、福利院、医疗机构以及文化、体育等公共场所是否符合法定条件时，应当一并审查其开办建筑物或者场所是否经过公安消防机构审查通过；对未经公安消防机构审查通过的不予批准，并告知其到公安消防机构办理消防审查手续。

　　第八条　乡（镇）人民政府、街道办事处应当履行下列消防安全职责：

　　（一）根据县（市、区）的消防专业规划，结合本地实际制定并组织实施消防规划或者方案；

　　（二）根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职或者义务消防队，参与火灾扑救工作；

　　（三）组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，消除火灾隐患；

　　（四）组织开展经常性的消防安全宣传教育；

　　（五）消防法律、法规和规章规定的其他消防安全职责。

　　第九条　村民委员会应当履行下列消防安全职责：

　　（一）制定消防安全村规民约并组织实施；

　　（二）开展家庭、粮场等防火知识宣传教育，在本村公共场所设置宣传栏和其他消防安全警示标志；

　　（三）对村民随意堆放粮草、违规接拉电气线路等可能引发火灾的行为予以纠正或者制止，及时消除火灾隐患；

　　（四）督促本村经济组织做好消防安全工作；

　　（五）发生火灾时立即报警，并组织对初发火灾的扑救。

　　第十条　居民委员会应当履行下列消防安全职责：

　　（一）开展家庭消防知识宣传教育；

　　（二）对居民住宅楼（院）消防安全情况进行检查，纠正堵塞、占用消防通道、水源等违法行为；

　　（三）发生火灾时协助公安消防机构扑救火灾，疏散居民。

　　第十一条　机关、团体、企业、事业、民办非企业单位内部的消防安全管理，应当按照国家和省有关规定，实行标准化管理，并建立消防档案。

　　第十二条　实行承包、租赁或者委托经营、管理时，业主应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中应当明确各方的消防安全责任；未在合同中明确的，消防安全责任由承包、租赁或者受委托经营、管理者承担。

　　两个以上业主或者使用者共用的建筑物，业主或者使用者对消防车通道、疏散设施和其他涉及公共安全的消防设施应当明确管理责任，可以委托物业服务企业或者其他管理人统一管理。

　　第十三条　人员密集场所应当保障公众的人身安全，积极投保火灾公众责任险。

　　第十四条　消防产品的质量必须符合国家标准或者行业标准。禁止生产、销售或者使用未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品。消防产品生产企业应当建立不合格产品主动召回制度。

　　消防设施、器材的安装、检测、维修和维护保养企业应当具备国家或者省规定的技术条件，对工程和服务承担质量责任。

　　第十五条　消防行业协会应当加强行业自律，发挥行业服务和行业监督作用，规范消防产品生产、销售和消防设施、器材的安装、检测、维修、维护保养等消防企业经营者的经营行为，提高其产品和服务质量。

　　第十六条　各级人民政府应当将消防工作作为政府目标责任考核和主要负责人政绩考评的重要内容，纳入社会治安综合治理和平安创建、创建文明城市（乡镇、村）考评范围，建立科学的考核评价机制，定期检查考评。

　　第十七条　上级人民政府与下一级人民政府、人民政府与所属工作部门、派出机构，应当签订消防安全责任书，明确消防安全责任人、责任范围、责任期限、目标任务、工作措施、考核和奖惩办法等内容。

　　主管部门与被监督管理单位之间，以及机关、团体、企业、事业、民办非企业单位内部可以通过签订消防安全责任书的形式落实消防安全责任。

　　第十八条　不落实消防安全责任制的，公安消防机构应当依法责令限期改正，有主管部门的，通报其主管部门；逾期不改正的，依法给予行政处罚。

　　第十九条　行政监察机关依照行政监察法的规定，对各级人民政府和有关行政主管部门及其工作人员履行消防安全职责的情况实行行政监察。

　　第二十条　在落实消防安全责任制工作中贡献突出或者成绩显著的单位和个人，应当给予奖励。

　　第二十一条　下级人民政府不落实本办法规定的消防安全责任制，存在火灾隐患的，由上一级人民政府责令限期改正或者给予通报批评；发生火灾事故，造成重大人身伤亡或者财产损失的，对本办法第三条规定的第一责任人、直接责任人和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究法律责任。

　　第二十二条　各级人民政府和公安消防机构、其他有关部门不履行或者不认真履行消防工作职责，对涉及消防安全的事项未依照法律法规和规章实施审批、监督检查的，或者对重大火灾隐患督促整改不力的，应当依法追究有关责任人员和负责人的责任；导致重大人员伤亡或者财产损失，社会影响恶劣的，应当依法追究主要负责人和其他责任人的法律责任。

　　第二十三条　本办法自2008年4月1日起施行。


城管吓死人的制度性反思

周永坤
苏州大学王健法学院博士生导师


2007年4月24日傍晚，南京奥体中心附近的牡丹江街上某建筑工地门口，一名卖水果妇女看见城管执法车开过来，担心占道经营受处罚，慌忙跨上三轮车，骑了就走，不料刚走出十几米，一头栽倒在地，猝然身亡。曹卢杰、任国勇：《卖水果妇女掉下三轮车猝亡》，《扬子晚报》2007年4月25日。
城管始于何年何月，它由谁首创似已不可考，但是城管近年成为社会批评的对象却不容置疑。前次小贩崔英杰案尚未最终结案，又有此次南京“城管吓死人”事件，再次促使人们思考城管问题。
　　城管是我国社会转型中的产物，它的产生与发展有相当复杂的原因。它的直接原因当有三：现代化过程中城市人口的膨胀，单位社会解体所带来的社会失序，由于前两者所造成的警力不足。 第一个原因不必多说，大家都看得见，第二个原因得说几句。改革开放前的中国社会可以称为“单位社会”，它的最大特点是“人是单位的一员”，每一个单位就是一个小社会，单位承担着大部分的社会功能，包括对成员的管理职能与纠纷解决职能。作为一种社会管理形式，它是非常成功的。但是，但的最大问题是公民对单位及其领导的依附所带来的人的依附性。改革开放以后，它在种种改革面前无法存在，逐渐解体。单位社会的解体使人成为真正意义上的“社会的人”，而这是公民社会的必要前提，因此这无疑是社会的一大进步。但是由于平等、法治的社会管理机制的滞后，不同程度的社会失序接踵而至。人口膨胀加上社会失序，增加了警力的需求，这本来很正常，需要增加警察。但是由于以下这两个原因的介入，这一社会原因才导致了“城管”的产生。其一是经济的考虑，由于警察的成本相对高，有些地方无能力或不愿意支付这一较高的成本，于是想出了城管，由他们行使相当一部分警察职能。二是为了权力的便捷行使。警察权的行使有较多的法律限制，而城管这一新的组织形式很少、在起初几乎没有法律限制，而它几乎可以什么事都管，特别是带有强制性的行为。说白了，城管的兴起是权力为了规避法律而催生的一种组织。可以这样理解，城管正是“单位人”思维在新社会中的形态化，人们试图用单位的管理模式（非法治模式）来管理“自由人”的城市，他们将城市当成了他们原来管理的单位。
　　既然如此，城管的行为就带有相当程度的非法性。最为代表性的行为有两种，一是对公民的财产与身体所采取的种种“即时强制”措施，二是对公民财产的“罚没行为”。这两类行为都是最为严重的“侵害性”行政行为，当受到行政法上的严格规制。如果由警察来行使，很容易导致诉讼，并可能引起“众怒”，对于权力来说，这就显得很麻烦。而城管就可以规避之。这是城管繁荣背后的真正的原因。
　　因为城管对公民权利构成严重的侵犯，而在现制下又没有合适的救济途径，因此可以说，城管与人民之间的关系具有相当的“自然状态”意义，它导致民众的反感甚至反抗是自然的。正是在这个意义上，我在上面的博文中说，崔英杰案其实是一个“悲剧”，一个制度性的悲剧。社会应当反思，在这一事件中，社会应当有什么责任，不要老是将犯罪分子魔鬼化。一个过分依仗暴力而较少规范的组织，它在民众中必然产生恐惧，恐惧可能带来过度反应：崔英杰是其代表；恐惧可能带来心理上的重压而产生不测，那个我至今不知姓名的45岁的女性是代表。我相信在这一悲剧中，城管队员是无辜的，我估计（仅仅是估计）死者可能有某种没有察知的疾病，由于过度惊吓导致急性发病猝死；或者可能由于过度惊吓倒地，继而导致脑损伤而不幸身亡。
　　城管队员与公民的对立状态与情绪不是个别城市的现象，它带有普遍性。但是可惜的是，我们缺乏反思能力，我们只知强化它，这表现在各地城管装备的“现代化”上，有的地方甚至提出城管要带枪。我奉劝不要这样做。我们需要反思的是这一制度本身的合法性如何，或者如何对它加以法律规制，以保障公民的权利，而不是进一步使它暴力化。在一个法治的社会里，暴力只能由警察行使，而警察在法院的监视之下。
　　昨天，我看到美国的校园枪击案竟然这样落幕：他们将凶手赵承熙也列为悼念对象。表面上这一做法是如此的不合逻辑，其实，这正是进步社会的逻辑。一个健康的社会正是建立在社会的反思之上的，正是这一反思是社会合理化的动力。美国人从“杀人魔鬼”身上尚且能反思他们自己对于移民的行为，我们难道不应当从城管接二连三的制度性悲剧中反思点什么吗？

来源于“平民法理”法律博客http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/