国土资源部


关于严禁工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设的紧急通知


各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局、各派驻地方的国家土地督察局：

　　近年来，一些工商企业投资农业，从事规模化经营，推动了农业结构调整，提高农业技术水平，带动农民增收，有力促进了农村经济发展。但也出现个别企业大规模租赁农地，以各种名义圈占土地，擅自改变土地用途，违法违规进行非农建设的现象，违反了土地用途管制制度，影响了耕地保护，侵害了农民利益，必须坚决予以制止。现通知如下：

　　一、任何生产与建设活动必须按规定用途使用土地

　　党的十七届三中全会提出，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所用性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。这既是承包经营权流转的基本原则，也是承包地流转中土地管理的基本要求。各地应予高度重视，按照土地用途管制的要求，加强承包经营权流转中农地的管理，确保农村土地使用规范有序。

　　县、乡（镇）土地利用总体规划对土地的用途做出了具体规定和安排，各项生产与建设活动都必须按照规定用途使用土地。任何单位或个人依法进行土地承包经营权流转，包括工商企业租赁农地从事农业生产的，必须按照土地利用总体规划，坚持农地农用，不得擅自改变土地用途。使用农地进行非农建设的，必须符合土地利用总体规划和年度土地利用计划，依法办理农用地转用审批手续，涉及土地征收的，依法办理土地征收审批手续。

　　二、严禁借“租赁”、“流转”之机违法违规进行非农业建设

　　2005年8月，国土资源部下发《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》（国土资发〔2005〕166号），要求各地加强租赁土地的管理，防止违反土地利用总体规划，擅自将租赁农用地转为建设用地，“以租代征”。2010年10月，国土资源部、农业部联合下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），明确了设施农用地中生产设施和附属设施的范围和管理要求。各地应认真贯彻落实上述规定要求，制定办法措施，确保农地“租赁”、“流转”和设施农业建设中土地管理严格、规范。

　　禁止任何单位或个人借“租赁”、“流转”农地之机，或以兴办设施农业为名，违规兴建“配套设施”，或变相兴建非农设施，擅自从事非农建设，一经发现，必须严肃查处。

　　三、强化用地监管严格执法

　　各地要强化对“租赁”、“流转”农地和设施农用地的土地利用监管，将其纳入县、乡（镇）日常土地巡查范围，尤其要加强工商企业租赁农地的监管，对不符合规定要求、违法违规用地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。

　　要严肃查处“租赁”、“流转”农地和设施农用地中的违法违规用地行为，对于违法违规用地，依法该拆除的要予以拆除，该复耕的要予以复耕；依法对违法违规用地行为处理后，确需补办用地手续的建设项目，有关税费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。涉及的有关责任单位、个人，要依法追究法律责任，占用耕地和基本农田的，要依法从重处罚，涉嫌犯罪的必须依法移送司法机关；对于非法批准“以租代征”用地事项的国家机关工作人员，要依法严肃追究责任。

　　各派驻地方的国家土地督察局应加强监督检查，对发现的违法违规行为，督促地方政府及时纠正整改，维护土地管理秩序。

　　

二〇一一年十一月二十九日

一、检调对接产生的时代背景
当前，我国正处于经济高速发展时期，又处于矛盾多发期、上升期，各种矛盾纠纷日益增多，许多历史遗留的问题以及伴随经济体制改革而出现的各种矛盾凸显，矛盾原因越来越复杂，化解难度越来越大，已经成为影响社会稳定的重要因素。大量的社会矛盾进入司法程序，由于这些案件常常伴有群体性、敏感性、利益重大、关键证据缺失等特点，因而表现为举证难、调解难、执行难，上诉率高，当事人对抗激烈。司法实践告诫我们，诉讼并不万能，化解矛盾纠纷单凭法院裁判远远不够，需要整合调解资源，建立多元化的社会矛盾大调解格局，最高人民检察院发文要求：各级人民检察院要将执法办案与深入化解矛盾相结合，逐步建立检察机关与人民调解组织密切配合、各司其职、共同促进和解息诉，矛盾有效化解的“检调对接”工作机制。并依托该机制，最大限度地维护群众合法权益，最大限度地化解社会矛盾，最大限度地促进和谐稳定。
检察机关作为国家法律监督机关，肩负着维护社会公平正义，捍卫司法公正的崇高使命，国家从法律上规定了检察机关具有广泛的监督权限，在构建社会主义和谐社会的征程上，任重而道远。同时，中央综治委、高法、高检等16家单位联合制定了《关于深入推进矛盾纠纷调解工作的指导意见》明确规定：人民检察院依法履行法律监督职能，建立依托大调解工作平台与化解社会矛盾纠纷的工作机制。同时，对民事申诉等案件，坚持抗诉与息诉并重，规范引导和解程序和要求，在遵循事实和法律的基础上，对当事人双方有和解意愿，符合条件的，积极引导和促使当事人达成和解。①检调对接正是产生于这样的大背景下，笔者认为，检调对接是指检察机关在履行法律监督职能的同时，积极开展涉检和解工作，和解方式根据情况检察机关可以在控告申诉、轻微刑事案件所涉民事赔偿部分及民事行政申诉案件受理、侦监、起诉等环节单独实施，也可以结合人民调解组织一同进行和解。
二、检调对接的理论及现实依据
从理论上来讲，引入“检调对接”是检察机关顺应新形势拓展和充实法律监督职能、构建法治社会的需要，是执法为民的内在需求，其存在的内在合理依据。
检调对接以中国传统文化为基础，符合中国国情。传统的中国文化，讲天人合一，讲"中庸"，讲"和为贵"。传统的儒家思想更是把"仁、义、礼、智、信"作为个体生命的安身立命之本。冤家宜解不宜结"，有了纷争，不是动辄搞"一元钱诉讼"，打"一分钱官司"，而是习惯于找中间人或德高望重的长者调处说和。中华民族的这种特性决定了检调对接的法文化基础，在法治日趋完善的今天，"检调对接"让当事人进行平等交流沟通，化解矛盾，修复已被破坏了的社会关系，从而建立一种和谐的社会关系。因此，实行检调对接从传统文化中汲取其合理内核而赋予新的时代意义，符合中国的国情。
“检调对接”是以人为本理念的必然选择，体现了公正价值。检察机关履行法律监督职责要坚持以人为本，以满足人民群众的需求为出发点和落脚点。“检调对接”就是要更加重视对当事人权利的尊重和保障，在大调解机制中发挥检察职能作用，为纠纷各方构建一个合作、协调的纠纷解决平台，维护当事人的合法利益，确保公平正义。
“检调对接”是构建和谐社会的必然选择。当今社会处于转型时期，社会矛盾凸显，社会关系的样式及作用方式趋于多样化，导致了利益纠纷的多元化，这就要求纠纷解决机制多元化。“检调对接”机制强调当事各方的平等合作地位与自由意志表达，表明国家权力对公民个体权力的尊重与妥协。这种纠纷解决机制为当事人解决自身矛盾纠纷提供一个全新的救济途径，赋予当事人更广泛的程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体权益的自主处分，有利于及时、妥善解决各种社会矛盾，满足纠纷当事人的不同要求，快速推进社会矛盾化解。
从现实角度来讲，检调对接能够最大限度的拓展检察机关法律监督的范围，更全面的化解社会矛盾，定纷止争。
检调对接以"宽严相济"的刑事政策以及有关民事、行政法律法规为指导。　"宽严相济"的刑事政策，其实质是对刑事犯罪区别对待，做到既有力打击犯罪，又尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。检调对接就是检察机关对"宽严相济"的刑事政策的最好诠释，它以"宽严相济"的刑事政策为导向，一方面毫不动摇地坚持"严打"方针，集中力量依法严厉打击严重刑事犯罪。另一方面坚持区别对待，对那些情节轻微、主观恶性不大的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，给予从轻处理。从而有效化解社会矛盾，促进社会和谐。
“检调对接”能够充分合理的利用检察权，实现有限检察资源的最优化配置。“一般而言，诉讼有很强的程序性和规范性，较为复杂、繁琐，解决纠纷的成本也更高。“检调对接”有机地将诉讼调解和社会调解相融合，简化程序甚至分流到非诉讼程序，使纠纷当事人进入直接对话状态，在切实保障当事人合法权益的同时快速解决纷争。我国目前基层检察院普遍存在案多人少的矛盾，检调对接可节省有限的司法资源，提高司法机关的执法效率，同时可避免当事人“累诉”问题。检察机关作为国家法律监督机关，在履行法律监督职责过程中引入“检调对接”就是要提高运用司法手段化解社会矛盾的能力。
三、能动检察视野下的检调对接
截至到现在，无论是学术界还是实务界，均未给出“能动检察”的明确统一概念，对其范畴的认识也大多停留在“立足检察职能参与社会矛盾化解、社会管理创新的尝试和探索”阶段。相对于法院系统2009年就开始开展的 “能动司法”而言，检察系统“能动检察”的学术气氛和实践进程多少有点惨淡的味道。笔者认为，能动检察是指检察机关立足自身法律监督职能，紧紧围绕科学发展观这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，坚持“三个至上”和司法公平、公正、公开的社会主义法制理念，恪守忠诚、为民、公正、廉洁的政法干警核心价值观，以执法办案为中心加强社会管理创新，以深化三项重点工作为着力点强化法律监督、自身监督和检察队伍建设，更好地维护社会和谐稳定、人民群众权益和法律的公平正义，为实现经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展、可持续发展的目标提供司法保障。
检察权的能动性，即能动检察，在中国加快构建法治社会的语境下，至少具有三个优势：第一，促进法治的统一。检察机关上下级的领导和被领导关系，这种体制的设计不仅保障了检察机关作为一个整体的系统独立行使检察权，更保障了检察权行使的能动和法律适用的上下统一。第二，树立司法的权威。司法缺乏公信力是当前突出的问题，司法权威的重塑，除需法院不懈的努力外，有赖于检察权能动性的发挥。第三，遏制司法的腐败。审判权与裁判结果密切相关，法官素质若达不到职业要求的标准，则易滋生腐败。而检察权并不与最终的纠纷裁判直接联系，检察权的能动，会对法官的司法行为形成有效的制约，社会上的腐败主要是因公职人员职务犯罪而引发，检察机关强化对公职人员的法律监督，有效查办职务犯罪有利于遏制腐败。②
能动检察视野下的检调对接应遵循以下原则：
第一、应当遵循自愿、合法、公正、注重效果的原则 ，检调对接工作要充分尊重当事人自愿的原则，不得违背当事人的意愿进行。检察机关在工作中，既要充分发挥主观能动性，又要严格执行有关法律和相关司法解释，不得违反法律和社会公德，不能损害国家、集体、公民及社会公共利益。严格坚持公正、公开、公平的工作方法，检调对接工作要从案件的实际出发，全面客观地查明案件事实，依法确认双方当事人的权利义务、法律责任，公正地办理每一件案件，检察机关开展检调对接工作要把效果放在第一位，解决法律纠纷的同时，又要妥善解决相关当事人的合理诉求，确保所办案件的法律效果、政治效果和社会效果的统一，为构建和谐社会作出贡献。
第二、立足办案原则。检察机关开展检调对接必须坚持以办案为中心，这是检察工作的立身之本，任何时候都不能改变。事实上，坚持以办案为中心和发挥检察权的能动性两者并不矛盾，立足办案绝不是淡化检察职能，而是要解决好方法和策略问题。只有更严格地坚持有案必办、依法严办、高质量高标准办案的工作原则，检察机关才有发挥检察权能动性的立足点和工作基础，检察工作服务社会经济发展大局、有效防范和化解社会矛盾才不会沦为一句空话。
第三、尊重实际原则。近年来，在能动、创新的口号下，全国各地检察机关为充分发挥自身的能动性，探索出许多创新性工作方法与机制，检调对接就是其中行之有效的一种，但频繁和持续的创新活动有时也难免会出现急于求成、程式化、模式化倾向。因而，检察机关在追求能动创新的过程中，一要避免落入俗套，为能动而能动，最后陷入标新立异或越俎代庖的尴尬泥淖。二要深入分析当下中国社会的基本国情及当地社会发展的具体情况，掌握社会结构和管理模式的新变化、新特点，在社会改革的大背景下寻找检调对接工作的能动切入点。③
四、能动检察视野下检调对接的具体做法：
　　第一、全面实行涉检信访信息畅通制度。
　　一是主动与人民调解对接。一方面，全体检察干警坚持定期或不定期到居委会、村委会参与接访工作，实行挂牌接待。遇有涉及检察机关职能的来访，做到随时到场接待；另一方面，对居委会、村委会因群众集体访等需要公、检、法等多个部门集中接待的，检察干警随叫随到。在接访过程中，对属于检察机关管辖的各类涉检信访案件，能当场解决的当场解决，不能当场解决的，及时自办或转办，力争尽快解决。对不属于检察机关管辖的，不是一推了之，而是认真解释，准确分流；二是整合资源，形成信息共享的共同化解社会矛盾的合力。依托社会矛盾纠纷大调解体系，建立派出所、司法所、检察院、法院、乡（镇）政府的联络员联系制度，互通信访情况，分析突出难题，共商停诉息访对策，促使不少涉检类社会矛盾早发现、早议事、早化解，从而有效减少和预防涉检环节的越级上访和集体上访事件的发生。④
　 第二、积极主动推进轻微刑事案件和解制度。
　　一是要规范运作，设置轻微刑事案件调解前置程序。在刑事司法实践中，交通肇事、故意伤害等轻微刑事案件占一定的比例，其不同于严重危害社会的刑事犯罪案件，如果采用传统的思维方式处理该类案件，结果往往是加害方判刑，受害方民事权益得不到真正实现，从而形成两败俱伤的局面。以恢复性司法的理念为指导，立足实践，在办理有被害人的轻微刑事案件时设置调解前置程序，将所涉民事赔偿部分纳入“大调解”机制，积极探索刑事和解制度，从而有机地将诉讼调解与社会调解相结合，在切实保障案件双方当事人合法权益的同时，努力修复各种受损害的社会关系。二是要明确轻微刑事案件和解范围，坚持调解自愿原则。为体现“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主，惩罚为辅”的原则，对符合条件的未成年人犯罪案件，要综合考察未成年犯罪嫌疑人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及有无帮教条件等因素，尽可能地适用轻缓刑事政策。对纳入检调对接的轻微刑事案件，要坚持合法调解和当事人自愿调解原则，无论在审查批捕阶段还是在审查起诉阶段，承办人都要就案件中的民事赔偿问题，及时向当事人征求是否同意调解的意见，对当事人同意调解并达成调解协议的，检察机关要监督履约过程，协调处理当事人履约过程中出现的新情况新矛盾，全方位实现“检调对接”工作的目标。
　　第三、积极探索民行案件和解息诉制度
转变长期以来民行检察工作片面关注法律效果、偏重“抗诉成功率”的执法理念，充分运用能动检察理论，将与群众利益有着密切关系的民行申诉案件的和解息诉工作摆上重要位置。在受理民事案件抗诉申请时，根据案件原审法庭质证辩论情况，就法院在事实认定、证据采纳、审理程序和法律适用四个方面可组织双方听证。首先，承办人初步审查后认为不符合提请抗诉条件的，暂不作出不提请抗诉决定。承办人须就申诉意见中不能确认的事实、证据和法律适用向申诉人作出说明或者解释，要求其对说明不力的部分加以补充;其次，申诉人补充意见经审查后，仍无法成就抗诉条件的，要组织双方进行听证，承办人引导双方以申诉意见范围内的争点进行对抗。通过该程序，使得申诉人和被申诉人有机会重新理性地评判申诉人的诉求，寻求双方进行和解的机会。

注释：
①林斌 ：“浅析在检察机关建立检调对接工作机制的探析”
②姜小川：“检察权的配置要体现能动性要求”，载《检察日报》，2012年1月9日第3版
③魏干 ： “社会转型时期能动检察的探索与思考”，载民主与法制网2011年10月17日
④邹碧华：“能动司法的边界”， 载中国平安网2012年1月5日


作者：粘国魁 济阳县检察院